司法官/律師|法律新訊即時報|王為|彈劾權與公務員懲戒之相關問題分析

2019/11/22
司法官/律師|法律新訊即時報|王為|彈劾權與公務員懲戒之相關問題分析
108年律師、司法官二試考題中出現暌違已久的權力分立考題,由此也顯示出考生平時除須熟悉基本權利(以及後續違憲審查程序)的考點外,對於權力分…… 司法官/律師/司法特考/國考各類科/行政法/大法官解釋

彈劾權與公務員懲戒之相關問題分析

撰文/王為老師

.輔仁大學法律研究所公法組
智庫研究員


108年律師、司法官二試考題中出現暌違已久的權力分立考題,由此也顯示出考生平時除須熟悉基本權利(以及後續違憲審查程序)的考點外,對於權力分立的問題也應具有基本認識。事實上,考生們除了相關專著及實務見解的閱讀外,在現實生活中幾乎每天都有可以與憲法和行政法連結的事例,培養留心時事議題並試著思考背後脈絡爭議的習慣,應可以有助於減少看到陌生考題時的慌張程度。

例如於108117日,監察院以「93」的票數通過彈劾前中央選舉委員會主任委員(以下簡稱被彈劾人)。其認為被彈劾人辦理107年全國性公民投票第9案至第15案行政院修正意見書及其公告等事項,核有違法失職之咎責,且令民眾混淆,無所適從,影響公民投票之意願,而使人民對系爭公投案所欲創制立法原則之多數意見無法公平客觀呈現,嚴重斲傷政府公信力,違失情節,核屬重大,而有「公務員懲戒法」(以下簡稱公懲法)第2條第1款所定違法執行職務、怠於執行職務或其他失職行為之應受懲戒事由,並有懲戒之必要,爰依「憲法」第97條第2項及「監察法」第6條之規定,提案彈劾,移請公務員懲戒委員會審理。

本案就是個同時涉及憲法及行政法(尤其是「公務員懲戒法」,以下簡稱公懲法)考點的時事題材。以下就幾個考點提出說明[1]

一、     中央選舉委員會屬獨立機關

(一)獨立機關指依據法律獨立行使職權,自主運作,除法律另有規定外,不受其他機關指揮監督之合議制機關[2]。目前行政院實際上乃設有「四」個相當於中央二級獨立機關[3],即:「中央選舉委員會(以下簡稱中選會)」、「公平交易委員會」、「國家通訊傳播委員會」[4]以及「促進轉型正義委員會[5]」等。另外,依據相關法律的規定,並另設有二個相當中央三級獨立機關,即:「不當黨產處理委員會[6]」及「國家運輸安全調查委員會[7]」。就中選會而言,中選會組織法第5條規定,中選會係依據法律,獨立行使職權。該會之委員應超出黨派以外,依法獨立行使職權,於任職期間不得參加政黨活動[8]

(二)被彈劾人指出「所有的事情都是中選會經過各處室會過公文,重要的事情則經過委員會處理,絕對不是他一個人說了算,監察院歸咎於他一人相當不合理。」[9]。而「主任委員對外代表中選會故應予負責」的說法,以過往案例觀察,並不被公務員懲戒委員會(以下簡稱公懲會)所採納[10],當然,本案被彈劾人是否受懲戒,仍需待後續公懲會判決。

二、     監察院的定位與彈劾、糾正及糾舉的分別

(一)監察院的定位

  1. 依「憲法」、「憲法增修條文」及「監察法」等相關規定,監察院為國家最高監察機關,具有行使彈劾、糾舉及審計權[11],並得提出糾正案[12],以及收受人民書狀、巡迴監察、調查、監試、受理陽光四法[13]等職權。
  2. 從大法官釋憲觀察,監察院原與國民大會、立法院同被大法官認為屬於相當民主國家之國會[14]。然而,於民國81年第二次「憲法增修條文」後,自第二屆監察委員開始,其產生已改由總統提名經國民大會同意後任命(第六次「憲法增修條文」將其人事同意權改由立法院行使),已非中央民意機構,其職權亦於歷次憲法增修之過程中有所變更,從而釋字第76號解釋自不再適用於監察院[15]
  3. 其中,監察權部分,於第二次修憲後,將原監察院之人事同意權轉移至立法院,監察院也由民意機關改制為準司法機關」,當然,此種說法亦受其他學者批評,認為監察院本質,並未因增修條文而有所改變,實質上尚維持其監察權的功能及職權,不能將其定性為「準司法機關」,更不能稱為「準司法的行政機關」。[16]
  4. 最後監察院對於受理陽光四法時,亦屬行政權之行使,如公職人員財產申報不實,經監察院處以罰鍰,得向監察院提起訴願。因此,監察院於受理陽光四法時,為行政機關。

(二)彈劾、糾正與糾舉的分別[17]

 

三、     懲戒與懲處的差異及懲戒之提起與救濟程序

(一)本案彈劾人仍屬公懲法適用範圍

  1. 公懲法於10451日修正時,於該法第1條第2項規定:「本法之規定,對退休(職、伍)或其他原因離職之公務員於任職期間之行為,亦適用之。」其立法意旨在於公務員退休(職、伍)或因其他原因而離職者(例如:辭職或資遣等),其於公務員關係存續之任職期間,如有公懲法第2條所列情事,亦應予以懲戒,避免其以離職為手段,規避懲戒責任。
  2. 本案被懲戒人於107123日請辭中選會主委一職,惟依公懲法第1條第2項規定本案本案被懲戒人離職,但仍有適用該法,如經監察院認為應付懲戒者,應將彈劾案連同證據,移送公務員懲戒委員會審理。

(二)懲戒與懲處的差異

我國傳統公務員體制下之行政責任被區分為「司法懲戒」及「行政懲處」兩種類型,兩者雙軌併行,簡要區分如下

 

(三)懲戒之提起與救濟程序

1.懲戒之提起

2.懲戒之救濟程序:

(1) 如本案被懲戒人如受懲戒處分判決,依據公懲法第64條規定,如有法定事由者[18],再審之訴,目前公懲法仍採取一級一審制。

(2) 釋字第396號解釋認為,不得因公懲法未設通常上訴救濟制度,即認為與憲法第16條訴訟權保障有所違背,其保障訴訟權之審級制度,得由立法機關視各種訴訟案件之性質定之,非訴訟權保障核心領域[19]

(3) 惟釋字第752號解釋則認為,為有效保障人民訴訟權,並避免錯誤或冤抑,至少應予一次上訴救濟之機會,。就此,儼然已經變更先前解釋認為定審級制度及相關程序屬立法形成自由而非訴訟權保障之核心內容的見解[20],因此,公懲法維持一級一審制恐違反憲法第16條訴訟權之保障。


[1] 當然,除了以下所分析的考點之外,針對獨立機關所為處分提起訴願程序的議題(最高行97 12月份第3次庭長法官聯席會議),也可附帶予以思考。如以本案為例,可思考中選會辦理重新公告的定性及其作成程序。

[2] 中央行政機關組織基準法第3條第2款。

[3] 中央行政機關組織基準法第32條及行政院組織法第9條。

[4] 請多留意釋字第613號解釋。

[5] 促進轉型正義條例第2條規定,促進轉型正義委員會為二級獨立機關,不受中央行政機關組織基準法第5條第3項、第32條、第36條及行政院組織法第9條規定之限制。

[6] 「政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例」第2條立法理由二指出「不當黨產處理委員會職掌事項重大且具有特定任務,故宜有特別建制,而不受中央行政機關組織基準法規定之限制。」,至「不當黨產處理委員會」屬相當中央三級獨立機關之定位,尚無明確的法律規範。

[7] 由原「飛航安全調查委員會」改制之「國家運輸安全調查委員會」,依國家運輸安全調查委員會組織法第1條規定,相當中央三級獨立機關。

[8] 中央選舉委員會組織法第5條。

[9] 「公投缺失遭彈劾 陳英鈐:歸咎我1人不合理」,聯合報記者程嘉文、陳熙文,2019118日,參考網址:https://udn.com/news/story/11311/4151995(最後瀏覽日期:2019118日)

[10] 可參考:公務員懲戒委員會107年度鑑字第14139號判決、公務員懲戒委員會107年度鑑字第14164號判決、公務員懲戒委員會100年度鑑字第12150號議決書等。

[11] 憲法增修條文第7條第1項。

[12] 監察法第24條。

[13] 公職人員財產申報法、公職人員利益衝突迴避法、政治獻金法及遊說法。

[14] 釋字第76號解釋。

[15] 釋字第325號解釋。

[16] 陳水亮,準司法機關理論介述,律師通訊第169期,199310月,頁20~24

[17] 監察院網站:https://www.cy.gov.tw/public/Data/98218212771.pdf(最後瀏覽日期:20191113日)

[18] 適用法規顯有錯誤、判決合議庭之組織不合法、依法律或裁定應迴避之委員參與裁判、參與裁判之委員關於該訴訟違背職務,犯刑事上之罪已經證明,或關於該訴訟違背職務受懲戒處分,足以影響原判決、原判決所憑之證言、鑑定、通譯或證物經確定判決,證明其為虛偽或偽造、變造、同一行為其後經不起訴處分確定,或為判決基礎之刑事判決,依其後之確定裁判已變更、發現確實之新證據,足認應變更原判決、就足以影響原判決之重要證據,漏未斟酌或確定判決所適用之法律或命令,經司法院大法官解釋為牴觸憲法。

[19] 釋字第396號、第442號、第512號、第574號及第639號解釋,審級制度並非訴訟權保障之核心內容,立法機關非不得衡量訴訟案件之性質、訴訟制度之功能及司法資源之有效運用等因素,決定是否予以限制。

[20] 請參考:釋字第752號解釋黃昭元大法官提出、陳碧玉大法官加入協同部分不同意見書(湯德宗大法官、吳陳鐶大法官加入)

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