司法官/律師|法律新訊即時報|王為|兩黨政治與小黨林立的民主抉擇 ─ 從大選檢視我國相關憲政議題

2019/11/22
司法官/律師|法律新訊即時報|王為|兩黨政治與小黨林立的民主抉擇 ─ 從大選檢視我國相關憲政議題
隨著2020年正副總統與立法委員選戰的進入倒數,包含總統候選人的黨內初選與提名到不分區立法委員名單的提出。各種憲政議題也隨之浮現,以下即藉此時事議題一一予以解析……司法官/律師/司法特考/憲法/選舉權

兩黨政治與小黨林立的民主抉擇 2020大選檢視我國相關憲政議題

撰文/王為老師

.輔仁大學法律研究所公法組
.智庫研究員

台灣自1996年海峽飛彈危機中順利舉行第一次正副總統的公民直選以來,至今已將邁入第24年。台灣人民共同見證了二次政黨輪替、首位民選台籍總統與首位女性總統的誕生。隨著2020年正副總統與立法委員選戰的進入倒數,包含總統候選人的黨內初選與提名到不分區立法委員名單的提出。各種憲政議題也隨之浮現,以下即藉此時事議題一一予以解析:

一、我國中央政府體制的問題:雙首長制 v.s 內閣制

(一)    馬前總統於2008年當選總統後所提出「強調要遵守憲法,退居二線」的說法,此一說法是否混淆了我國憲政體制,也在當年度律師考試中登板,而成為重要考題之一[1]

(二)    隨著本次大選的逼近,相似爭議也成為新聞記者訪問正副總統參選人的罐頭問題,例如日前正式宣布加入2020總統大選的親民黨主席宋楚瑜即在接受訪問時公開表示:中華民國應由現行的雙首長制,轉變成內閣制,以擺脫傳統的「強人政治」,讓台灣可以真正回到「政黨政治」。[2]

(三)    姑且不論究竟何種憲政體制較符合我國國情,在政府體制的選擇或理解,仍然必須回歸目前憲法的制度設計上來作觀察,才有於下層次回答:「我國體制與總統制、內閣制或雙首長制具有何等差異」的問題。對此就憲法本文而言,具有內閣制之色彩,基於民意政治,行政須向立法負責,從憲法第55條規定而言,行政院院長由總統提名,立法院同意,且第57條亦規定,行政必須對立法負責。此種理解是原自於現代法治國家組織政府、推行政務,應以民意為基礎,始具正當性,而基於民意政治及責任政治,行政須向立法負責的理解;然如從憲法增修條文觀察,則應具有雙首長制之色彩,因為基於民意政治,行政須向總統負責,而總統之選舉,無論是由國民大會(憲法本文)為之或由人民直接選舉(憲法增修條文),皆具有一定的民主正當性,故行政院院長由總統任命之,不用經立法院同意,亦屬民意政治之展現。

(四)    此外,尚有學者認為如執政黨掌握立法院多數的情形下,民選的總統負起實際的政治責任,故我國現行憲政體制下的中央政府體制,形式上似為雙首長制,但實際上係傾向有實無名的總統制,湯德宗大法官和蘇永欽大法官[3]就此分別稱之為「貌似半總統制的實質首長制」和「混合制」。

二、單一選區兩票制的合憲性

(一)    親民黨總統參選人宋楚瑜主席,除提出憲政體制部分,就國會改革議題上,亦基於區域立委恐受到選區的利益及人情世故影響,故提出提高不分區立委席次比例看法,,以降低利益團體對國會產生的影響。此外,就政黨得票率須達到5%的門檻來看,小黨很難在國會中占有一席之地,建議降低此一門檻。[4]

(二)    單一選區兩票制,即單一選區制與比例代表制混合之兩票制,在實踐上可分為聯立制與並立制二種。前者係指單一選區兩票制中的兩張票投票的結果會互相影響,先以政黨比例選舉制確定出各政黨應當考選名額,但依單一選區所選出之代表,不會受到影響,故依「單一選區」及「比例代表」所產生之代表,可以聯集成立,不互相排斥,其結果是承認「超額議席」,故議員的法定總額會因選舉結果而增加;後者則係「單一選區」及「比例代表」所產生之代表各自分別獨立計算,不發生影響,故不會有超額議席的現象。[5]

(三)    我國所採取的制度是單一選區兩票制中的「聯立制」,目前立法委員為113人,任期4年,連選得連任,並且區分為區域立委73人、原住民立委6人及不分區立委34人。直轄市、縣(市)選出之區域立法委員依憲法增修條文規定,採行單一選區制選舉,每選區選出立法委員1人;全國不分區及僑居國外國民立法委員部分,依憲法增修條文規定,依政黨名單投票採比例代表制選舉,並設有5%之席次分配門檻,獲得政黨選舉票5%以上之政黨始得分配全國不分區及僑居國外國民立法委員席次。

(四)    釋字第721號解釋針對立委選舉採單一選區兩票並立制及所設政黨比例席次與5%政黨門檻之規定是否違憲部分,認為未違反現行憲法賴以存立之自由民主憲政秩序。換言之,立法院立法委員選舉方式,係在反映我國人民對民主政治之選擇,有意兼顧選區代表性與政黨多元性,其以政黨選舉票所得票數分配政黨代表席次,乃藉由政黨比例代表,以強化政黨政治之運作,俾與區域代表相輔,此一混合設計及其席次分配,乃國民意志之展現,並未牴觸民主共和國與國民主權原則。

(五)    其中關於「政黨門檻5%」規定,該號解釋認為目的在避免小黨林立,政黨體系零碎化,影響國會議事運作之效率,妨礙行政立法互動關係之順暢。然而,也有大法官提出批評,認為在臺灣並無小黨林立,政黨體系零碎化,以致影響國會議事運作之效率,妨礙行政立法互動關係之順暢的實證經驗。如何能以之為理由,逕予限制小黨之生存及發展的可能性。由此可見,單一選區兩票制對於小黨的壓抑已超過必要的程度。[6]

(六)    綜上所述,有關親民黨總統參選人宋楚瑜主席提出降低政黨票門檻、提高不分區立委席次比例部分,雖經釋字第721號解釋宣告合憲在案,誠如黃茂榮大法官的批評,是否已過度壓縮小黨之生存,恐有待後續憲政實務的發展來驗證。

三、連署保證金的合憲性

(一)    依據中央選舉委員會1081114日中選務字第1083150484號公告,自1081118日起至 1122日止第15任總統、副總統選舉候選人登記參選,每一組候選人應繳納之保證金為新臺幣1,500萬元。

(二)    有關成為總統、副總統候選人有兩個途徑,一個為政黨推薦,另一則為連署人連署。如依連署方式申請登記為候選人者,應於選舉公告發布後5日內,向中選會申請為被連署人,申領連署人名冊格式,並繳交連署保證金新臺幣100萬元。連署人數不足規定人數2分之1者,保證金不予發還。

(三)    本次原擬參選總統的前副總統呂秀蓮於2019112日發表聲明退出2020總統大選,因本次連署須獲得28384人連署,才具2020總統大選的資格,且該次連署未達14192人,而未獲退還其所繳納的100萬元保證金。

(四)    而呂前副總統在前開聲明中所指出:「總統副總統選舉罷免法強制連署人需附身分證影本之規定,侵害公民隱私權,嚴重阻礙連署之進行,根本違憲。」議題,頗值得討論,首先,隱私權係維護人性尊嚴與尊重人格自由發展而形成,受憲法第22條所保障。其連署係僅限中華民國自由地區年滿20歲之人民方可為之,以身分證影本作為判斷及手段,尚不違反憲法第23條比例原則,應無違憲之虞。

(五)    此外,「連署保證金」及「連署門檻」規定違憲議題,在2015年施明德參選總統時,已經最高行政法院依據釋字第468號解釋理由書的闡釋,認為總統副總統選舉罷免法第23條第1項關於連署保證金的規定,既不是強制被選舉人負擔鉅額的選舉費用,也不是對總統、副總統被選舉權的不當限制,且其保證金額的酌定,並未逾越立法裁量的範圍,並未違背憲法;又總統副總統選舉罷免法第23條第2項、第4項關於連署門檻的立法目的,是為了採行連署制度,以表達被連署人有相當程度的政治支持,並兼顧與政黨推薦候選人的要件相平衡,且防止人民任意參與總統、副總統的候選,耗費社會資源,在合理範圍內所為適當的規範,尚難認為對總統、副總統的被選舉權為不必要的限制,與憲法規定的平等權也沒有違背。

(六)    因此,最高行政法院以108年度判字第44號判決上訴駁回,並認為總統副總統選舉罷免法第23條第1項及第2項、第4項關於連署保證金及連署門檻等規定,並未形成違憲的確信[7],所以也就沒有裁定停止訴訟程序及聲請司法院大法官解釋的必要。


[1] 題目:2008520日新總統與新內閣就任後,發生「總統該站在第幾線?」的爭議,亦即總統是否應積極出面作出指示、指導、指摘、決定等,而不是任由行政院團隊站在第一線。試從憲法本文與增修條文之有關規定、司法院大法官之解釋,論證我國現行政府體制之下,總統在施政上與行政院院長應有如何之分權?本題目之討論不包括國家安全大政方針有關事項。

[2] 參選總統談憲政體制 宋楚瑜:台灣應變成內閣制」,今日新聞,記者張志康,20191113日,網址:https://tw.news.yahoo.com/%E5%8F%83%E9%81%B8%E7%B8%BD%E7%B5%B1%E8%AB%87%E6%86%B2%E6%94%BF%E9%AB%94%E5%88%B6-%E5%AE%8B%E6%A5%9A%E7%91%9C-%E5%8F%B0%E7%81%A3%E6%87%89%E8%AE%8A%E6%88%90%E5%85%A7%E9%96%A3%E5%88%B6-085451164.html(最後瀏覽日期:20191120

[3] 蘇永欽,職權命令的合憲性問題,收錄於:氏著,走入新世紀的憲政主義,頁283

[4] 同註1

[5] 蕭文生,國家法(Ⅰ)―國家組織篇,元照,頁297以下。

[6] 釋字第721號解釋黃茂榮大法官不同意見書。

[7] 注意法官聲請釋憲的要件:「法官於審理案件時,對於應適用之法律,依其合理之確信,認為有牴觸憲法之疑義者,自應許其先行聲請解釋憲法,以求解決。是遇有前述情形,各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序,並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由,聲請本院大法官解釋。」(釋字第371572590號解釋)

相關商品
新保成網路書局