司法官/律師|法律新訊即時報|王為|告別特別權力關係的最後一哩路 –談釋字第785號解釋

2019/12/13
司法官/律師|法律新訊即時報|王為|告別特別權力關係的最後一哩路 –談釋字第785號解釋
自大法官釋字第653號就羈押被告提起爭訟之爭議作成解釋,而揭開「告別特別權力關係」的序幕開始,歷經釋字第684號解釋(大學生爭訟)……司法官/律師/司法特考/憲法/大法官解釋/第785號解釋

告別特別權力關係的最後一哩路 談釋字第785號解釋

撰文/王為老師

.輔仁大學法律研究所公法組
.智庫研究員

自大法官釋字第653號就羈押被告提起爭訟之爭議作成解釋,而揭開「告別特別權力關係」的序幕開始,歷經釋字第684號解釋(大學生爭訟)、釋字第736號解釋(教師爭訟)、釋字第755號解釋(受刑人爭訟),直到最近就公務員爭訟問題作成的釋字第785號解釋,終於初步完成「有效權利保護」的拼圖,也可謂全面告別特別權力關係的幽靈,讓法治國中黑暗的那角落,露出一道曙光。

以下針對釋字第785號解釋中有關救濟部分進行簡要分析,並彙整各意見書中個別大法官的意見,並針對目前實務見解提出相關看法:

一、 停辛佇苦的公務人員訴訟權保障

公務人員於特別權力關係的突破雖最早見諸於釋憲實務,但相較於學生、教師及受刑人爭訟等的發展,也是最晚才被大法官完整處理的部分。

(一)   大法官最早於釋字第187號解釋時[1],即認為有關公務員依法請領退休金之權利受損害時,得提起行政爭訟;接著釋字第243號解釋提出直接影響其憲法所保障之服公職權利,受處分之公務員自得行使訴願及訴訟之權;如並未改變公務員之身分關係,不直接影響人民服公職之權利,不許其以訴訟請求救濟,此即學理上所稱「基礎關係」與「管理關係」二分法。

(二)   惟釋字第289號解釋則認為關於足以改變公務員身分或對於公務員有重大影響之懲戒處分,可提起行政救濟,係採學理上所稱之「重大影響理論」,實質上變更了釋字第243號解釋的二分法。

(三)   然而,自801217日作成釋字第289號解釋後,大法官在28年後的釋字第785號解釋,才提出:人民因其公務人員身分,與其服務機關或人事主管機關發生公法上爭議,認其權利遭受違法侵害,或有主張權利之必要,自得按相關措施與爭議之性質,依法提起相應之行政訴訟,並不因其公務人員身分而異其公法上爭議之訴訟救濟途徑之保障。

二「公務人員保障法」(以下簡稱保障法)77條的合憲性解釋

(一)   合憲性解釋的內涵與界限[2]

  1. 所謂合憲解釋指系爭法律倘若有數個可能合理的解釋,只要其中一個解釋可能可以導致法律獲致合憲之判斷,釋憲者即有義務依此方向解釋法律,並為法律合憲之判斷。
  2. 合憲解釋是出於司法者對有直接與多元民主正當性基礎之立法者的尊重,有其合理性。惟適用合憲解釋原則也有其界限,例如不得逾越文字可能合理理解的範圍、不能偏離法律明顯可辨的基本價值決定與規範核心。

(二)   釋字第785號解釋對於保障法第77條之詮釋

  1. 保障法第77條第1[3]所稱認為不當之管理措施或有關工作條件之處置,不包括得依復審程序救濟之事項,且不具行政處分性質之措施或處置是否不當,不涉及違法性判斷,自無於申訴、再申訴決定後,續向法院提起行政訴訟之問題。
  2. 由此可知,在此一範圍內適用保障法第77條第1項有關公務人員申訴、再申訴規定,與憲法保障訴訟權之意旨尚無違背,基本上並未否定現行保障法所規定之公務人員行政爭訟救濟二分雙軌制度。
  3. 參照釋字第755號解釋,該解釋認為監獄對受刑人得為必要之管理措施,司法機關應予較高之尊重。是如其未侵害受刑人之基本權利或其侵害顯屬輕微,僅能循監獄及其監督機關申訴程序,促其為內部反省及處理。唯於監獄處分或其他管理措施逾越達成監獄行刑目的所必要之範圍,而不法侵害其憲法所保障之基本權利且非顯屬輕微時,本於憲法第16條有權利即有救濟之意旨,始許其向法院提起訴訟請求救濟。
  4. 對照兩號解釋似乎有些相同之處,但亦有些疑義存在。首先,釋字第755號解釋認為未侵害基本權或侵害輕微者,屬透過內部程序解決,而對公務員而言,如屬侵害輕微者,是否僅得夠過申訴再申訴,抑或復審救濟則有疑義。換言之,對於公務員申誡、記過、記大過,其中申誡是否屬於侵害輕微即有判斷上之困難;再者,兩號解釋似乎以行政行為是否侵害基本權作為判斷標準,來判斷是否屬行政處分,進而選擇救濟情形,此一解釋方式恐有倒果為因之嫌。
  5. 綜上所述,釋字第785號解釋之後,有關究竟是要提起「復審-行政訴訟」或是「申訴-再申訴-行政訴訟」之救濟類型,首先應判斷的是行政機關所為之行為是否為行政處分,此際則應回歸是否符合「行政程序法」第92條有關要件之判斷。

四、實務見解中針對「公務人員保障法」第77條之詮釋與適用

(一)   現行保障法對於公務員救濟的模式

  1. 復審、行政訴訟(第25條至第76條)

公務人員認為行政處分違法或顯然不當,損害其權利或利益者,得依保障法提起復審,請求救濟[4]。因行政處分違法或顯然不當,侵害公務人員之權利或利益,涉及違法性判斷,本於有權利即有救濟之憲法原則,公務人員不服復審決定,自得提行政訴訟,請求救濟。

  1. 申訴、再申訴(第77條至第84條)

公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當,致影響其權益,向服務機關提出申訴,不服服務機關函復者,得提起再申訴[5]

(二)   幾則實務見解的反思

  1. 公務員經評定年終考績列丙等,該公務員得否提起行政訴訟求為救濟?

(1) 最高行政法院1048月份第2次庭長法官聯席會議決議認為,考績打丙等與晉敘陞遷等服公職之權利影響重大,基於憲法第 16 條有權利即有救濟之意旨,應無不許對之提起司法救濟之理。

(2) 從該號決議之結論而言固然保障周到,但有問題的是,以是否有重大影響判斷是否為行政處分,進而選擇訴訟類型的問題則由此產生,目前實務上認為考績丙等及丁等免職)可依保障法第25條規定提起復審尚無疑義惟考績乙等[6]因並未改變公務人員身分,僅得依公務人員保障法第77條規定,提起申訴、再申訴,恐造就考績丙等及丁等惟行政處分,考績乙等屬內部管理措施的荒謬結論。

(3) 再者,從釋字第785號解釋而言,保障法第77條第1項所稱認為不當之管理措施或有關工作條件之處置,不包括得依復審程序救濟之事項,且不具行政處分性質之措施或處置是否不當,不涉及違法性判斷,若年終考績之性質既認定為行政處分,那考績乙等是否可循復審程序進行救濟,仍待後續實務發展。

  1. 主管人員不服調任同官等、官階(職等)及同一陞遷序列之非主管職務,應提起何種救濟程序

(1) 最高行政法院1048月份第2次庭長法官聯席會議決議認為,職務調任,未損及既有之公務員身分、官等、職等及俸給等權益,不得提起行政訴訟請求救濟。

(2) 公務人員保障暨培訓委員會10732日公地保字第1071160029 號函則說明,主管人員不服調任同官等、官階(職等)及同一陞遷序列之非主管職務所提之保障事件,認該類調任對公務人員有重大影響,而均依復審程序處理。上開決議作成後,即日起受理是類調任事件之救濟時,改依申訴、再申訴程序處理。

(3) 暫不論上開決議與函釋孰是孰非,但可以知道的是,針對該議題是有歧異的,但處理過於草率,而是否可提起何種救濟程序過於恣意。

  1. 申誡處分提起申訴、再申訴後,可否提起確認訴訟

(1) 實務見解認為,依司法院歷次相關解釋意旨,須足以改變公務員身分關係,或於公務員權利有重大影響之處分,或基於公務員身分所產生之公法上財產上請求權,始得依公務人員保障法所定復審、再審議程序請求救濟。若未改變公務員身分之記大過、記過處分、申誡懲處、考績評定、機關內部所發之職務命令或所提供之福利措施,僅得依公務人員保障法所定申訴、再申訴程序尋求救濟。是於再申訴決定確定後,該再申訴人不得依再審議程序申請再審議。

(2) 申誡1次之處分因未改變公務員身分關係,尚非直接影響公務員服公職權利,再申訴案件經保訓會決定後,該案件即告確定,即不得對之再循行政訴訟程序請求救濟,某甲提起確認行政處分無效之訴,請求救濟,於法不合。

(3) 惟釋字第785號解釋認為保障法第77條所稱「不當之管理措施或有關工作條件之處置」認為,不包括得依復審程序救濟之事項,且不具行政處分性質之措施或處置是否不當,不涉及違法性判斷,自無於申訴、再申訴決定後,續向法院提起行政訴訟之問題;申誡係屬行政程序法92條所稱之行政處分,應依保障法第25條規定提起復審及行政訴訟,當然自得提起確認訴訟應當無疑。

(4) 若申誡非屬行政處分而屬內部管理措施,依釋字第785號解釋,得按相關措施之性質,依法提起相應之行政訴訟,請求救濟,如請求給予不記申誡之結果,應屬「請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付」,似可提起一般給付訴訟。


[1]釋字第201號解釋及第266號解釋同。

[2]釋字第585號解釋許宗力大法官部分不同意見書。

[3]「公務人員保障法」第77條第1項規定:「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當,致影響其權益者,得依本法提起申訴、再申訴。

[4]參照「公務人員保障法」第25條第1項:「公務人員對於服務機關或人事主管機關 (以下均簡稱原處分機關) 所為之行政處分,認為違法或顯然不當,致損害其權利或利益者,得依本法提起復審。非現職公務人員基於其原公務人員身分之請求權遭受侵害時,亦同。」。

[5]參照「公務人員保障法」第77條第1項:「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當,致影響其權益者,得依本法提起申訴、再申訴。(第1項)公務人員離職後,接獲原服務機關之管理措施或處置者,亦得依前項規定提起申訴、再申訴。(第2項)」、第78條第1項:「申訴之提起,應於管理措施或有關工作條件之處置達到之次日起三十日內,向服務機關為之。不服服務機關函復者,得於復函送達之次日起三十日內,向保訓會提起再申訴。」

[6]晉本俸一級,並給與半個月俸給總額之一次獎金;已達最高俸級或已敘年功俸者,晉年功俸一級,並給與半個月俸給總額之一次獎金;已敘年功俸最高俸級者,給與一個半月俸給總額之一次獎金。

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