司法官/律師|法律新訊即時報|王為|108年國家賠償法修正說明

2019/12/13
司法官/律師|法律新訊即時報|王為|108年國家賠償法修正說明
國家賠償法之地位-「第一次權利保護」與「第二次權利保護」(一)人民若受公權力侵害,而有權利受損時,行政法上就權利之保護,其學理上分為…司法官/律師/司法特考/行政訴訟法

108年國家賠償法修正說明

撰文/王為老師

.輔仁大學法律研究所公法組
.智庫研究員

自民國69年公布施行迄今,國家賠償法尚未修正,惟行政院在台灣的山與海範圍遼闊,完全由政府管理,實務上並不可行。如今政府態度改變,以政策支持開放山域、海域,但也要促使國人在從事登山、水域活動時,加強風險意識及自我管理,做好活動前的各項安全準備,防止意外事件發生的考量下,於1021日率同相關部會首長公開宣示國家山林解禁政策,包括「開放山林」、「資訊透明」、「便民服務」、「教育普及」及「明確責任」等5項政策主軸,政府以開放的態度,鼓勵人民走向山林,也期盼民眾「敬山」、「進山」,也要「淨山」,同時也告訴山友,政府的責任不是無限,鼓勵山友落實「自主管理、責任承擔」,後於行政院1081024日第3673次會議決議通過「國家賠償法」部分條文修正草案,送請立法院審議。[1]立法院於108123日三讀修正通過,以下除簡介本次修正條文及說明修正理由外,亦針對國家賠償法的基本原則為說明:

一、 國家賠償法之地位-「第一次權利保護」與「第二次權利保護」

(一)      人民若受公權力侵害,而有權利受損時,行政法上就權利之保護,其學理上分為「第一次權利保護」與「第二次權利保護」,前者係人民訴請撇銷除去違法之行政行為,屬行政爭訟之問題;後者則是請求填補該違法行為所生之損害,為國家賠償之問題。

(二)      就「第一次權利保護」而言,若人民之權利遭受公權力之侵害,而訴請行政法院審查公權力行為是否合法,如公權力行為不合法,即由行政法院撤銷或確認之,學理上稱之為第一次權利保護,此種權利乃係基於憲法第16條之人民訴訟權保障,其功能在於「權利侵害的排除」。而人民在行使第一次權利保護後,若仍有損害,得依憲法第24條及國家賠償法之規定,向普通法院提起國家賠償之訴,學理上稱之為第二次權利保護,其功能在於「既成損害之填補」。[2]

(三)      此際應思考的是:是否存有「第一次權利保護優先原則」,如有實定法依據又為何之疑義?國家賠償訴訟,關於損害應否賠償,係以處分是否違法為前提,即行政處分是否違法,為國家賠償之訴先決問題。此一先決問題既有行政法院確定判決在先,基於「法院一體」之原則,普通法院即應尊重此確定判決之結果,且現行裁判管轄,採二元主義,有關行政不法之判斷,原則上專屬行政法院審理,普通法院不能越俎代庖,侵害行院法院之審判權,故行政法院對於行政處分之違法性既有認定,普通法院即應受此認定見解之拘束,不得再行審查。因此,行政處分既經行政法院認為原行政機關處分並無違法或不當之處者,以該行政處分違法或不當為由提起國家賠償之訴,並非正當,應予駁回。[3]

(四)      準此,可知人民欲請求第二次權利保護,應以第一次權利保護有理由為前提。而我國係採司法二元制,行政訴訟法第12條規定,民事或刑事訴訟之裁判,以行政處分是否無效或違法為據者,應依行政爭訟程序確定之;前項行政爭訟程序已經開始者,於其程序確定前,民事或刑事法院應停止其審判程序。此規定係針對行政處分成為他種訴訟之先決問題而設。依此規定觀之,民事或刑事法院在行政爭訟程序確定前,既應停止其審判程序,足見行政處分是否無效或違法,應先由行政爭訟程序確定之。且就行政機關之作為或不作為是否違法,應否撤銷,或課與義務命其作為等,均屬行政法院審判權之範圍。如其處分確係有效存在,縱內容有不當或違法,而在上級官署未依訴願程序撤銷以前,司法機關自不能否認其效力。故人民主張因行政機關之行政處分遭受侵害,如得請求第一次權利保護,而因故意過失怠於請求,應不得再行請求第二次權利保護,否則,若違法行政處分之受害人,不經行政爭訟救濟程序,均得於國家賠償法第8條所定2年或5年消滅時效期間內,請求國家賠償,則提起行政爭訟期間之限制將形同虛設,且勢必迫使民事法院審查行政處分之違法性,而有侵越行政法院審判權之虞,此恐非國家賠償之訴歸由普通法院管轄之立法原意。[4]

二、 國家賠償責任的法律性質

(一) 國家賠償之法理基礎一般而言分為三種,即「國家無責任論」、「國家之代位責任」及「國家之自己責任論(國家無過失責任論)」。目前「國家無責任論」已被遭屏棄,就目前國家賠償法而言,分為兩大部分,人之責任(§2)與物之責任(§3)

(二) 就人之責任而言,屬「國家代位責任論」,國家賠償責任之成立,須公務員因該行為而須負損害賠償責任時,國家始負賠償責任。國家賠償責任既然是在替代公務員個人之賠償責任,因此,被害人不能直接向公務員個人請求賠償,僅能向國家請求;而國家對該實際造成損害之公務員有求償權。惟該求償權,為減輕公務員之責任,僅限於公務員為不法之加害行為有故意或重大過失時,國家始能主張之。[5]

(三) 另物之責任部分,則屬「國家之自己責任論(國家無過失責任論)」,國家之公務活動,既然在增進社會大眾之利益,則其活動之結果,如因而使一些個人受到損害者,該個人所受之損害,也應該由社會大眾公平分擔,而社會大眾公平分擔之方法,即是國家應負責損害賠償,蓋國家之財源,乃出於社會大眾所繳納之稅捐。[6]

三、 本次國家賠償法修法重點

(一) 放寬傳統公共設施管理有欠缺之國家賠償責任

現行(6972日)國家賠償法第3條第1項規定:「公有公共設施因設置或管理有欠缺,致人民生命、身體或財產受損害者,國家應負損害賠償責任。」。其中,因目前學理[7]及實務[8]就有關「公有公共設施」之概念,皆理解為「直接供公共目的使用」且不限於國家設置所有,故為避免不當限縮國家責任之範圍,本次修法乃「公有公共設施」修正「公共設施」;再者,本次修法並基於公共設施管理有欠缺亦可能使人民之人身自由受有損害,故將原僅限於「人民生命、身體或財產」之損害法益擴大為「人民生命、身體、人身自由或財產」。

(二) 於自然公物或其設施從事冒險或具危險性活動之國家賠償責任

相較於前述針對目前國家賠償法所明定「公共設施管理有欠缺之國家賠償責任」規定所為之修正,本部分係為本次「國家賠償法」修正的關鍵。其中,依照行政院版國家賠償法修正草案第3條修正理由七之說明,後述有關不負或減免損害賠償責任規定,其適用範圍僅限於開放之山域、水域等自然公物,及該等自然公物內之人工設施。至於非屬開放山域、水域等自然公物及其設施,仍應依具體個案事實,適用有關第3條第1項(傳統公共設施管理有欠缺之國家賠償責任)、第3條第2項(委託民間團體或個人管理所生損害負賠償責任)規定,認定國家是否符合損害賠償要件;至請求權人如有與有過失之情形,則依第5條適用民法第217條規定辦理。謹在此將該條文有關要件之內容整理如下:

  1. 公共設施分類之細緻化

(1)     於自然公物範圍內

行政院版國家賠償法修正草案第3條修正理由四指出,相較於,係由國家等設計、施作或管理,以供人民為該特定目的使用且由人工設置之公共設施(例如:公園、道路、學校、建物等)。

就開放之山域、水域等自然公物(例如:國家公園、森林遊樂區、海岸、沙灘、野溪及天然湖泊等)而言,一方面,人民在利用並從事野外活動時,本應知悉從事該等活動之危險性,且無法苛求全無風險、萬無一失,另一方面,各主管機關之管理目的多係以維持原有生態、地形與地貌為管理原則,故無法全面性地設置安全輔助設施,亦不宜或難以人為創造或改正除去風險。

基於前述目的,本次修正條文第3條第3項規定:「前2項情形,於開放之山域、水域等自然公物,經管理機關、受委託管理之民間團體或個人已就使用該公物為適當之警告或標示,而人民仍從事冒險或具危險性活動,國家不負損害賠償責任。」

(2)     於自然公物內之設施

行政院版國家賠償法修正理由五指出,於開放之山域、水域等自然公物區域範圍內所設置其他直接供公眾使用之人工設施(例如:人工棧道、階梯、護欄、吊橋、觀景台、涼亭、遊客中心、停車場等),因該等設施坐落於開放之山域、水域內,使用該設施之風險未必皆能由管理機關等予以完全掌握控制。

從而,基此目的,修正條文第3條第4條乃明定:「第一項及第二項情形,於開放之山域、水域等自然公物內之設施,經管理機關、受委託管理之民間團體或個人已就使用該設施為適當之警告或標示,而人民仍從事冒險或具危險性活動,得減輕或免除國家應負之損害賠償責任。」。換言之,如就使用該人工設施之使用,已經管理機關等為適當之警告或標示,而人民仍從事冒險或具危險性活動而致生損害時,得減輕或免除國家應負之損害賠償責任。

  1. 警告或標示之有效性判準

行政院版國家賠償法修正草案第3條修正理由四指出,管理機關、受委託管理之民間團體或個人應以何種方式為警告或標示乙節,考量各開放之山域、水域等所在場域位置之天候、地理條件各有不同,人民可能從事之活動,亦有差異,故所為之警告或標示,並不以實體方式(例如:標示牌、遊園須知告示、門票、入園申請書、登山入口處等適當處所警告或標示)為限,宜進一步考量景觀維持、環境保護、警告或標示之有效性、後續警告或標示維護等因素,綜合決定採用一種或數種方式,或於管理機關之網站為警告或標示,亦無不可。

  1. 冒險或危險性活動之判準

關於國家賠償法修正條文第3條第3項及第4項所定「從事冒險或具危險性活動」情形,於行政院版修正草案該條修正理由五指出:「鑑於人民進入之地區、場域,所從事之活動、時間、天候狀況、環境條件,個人從事活動所需具備之專業知識、基本體能、技術、攜帶之器材裝備等情事,皆有不同,因而其行為是否具冒險或危險性,宜就具體事實,依一般社會通念及生活經驗等綜合判斷之。」。

(三) 國家應就委託民間團體或個人管理所生損害負賠償責任,並以委託機關為賠償義務機關

行政機關將公共設施委託民間團體或個人管理後,該機關本身即應委託行為之行使,而就該公共設施喪失其管理權。然而,如該等設施於委託管理後,因受託之民間團體或個人管理有欠缺損害時,得否適用國家賠償法第3條第1項之規定乃時有爭議,故本次三讀通過之國家賠償法,除在第3條第2項明定有:「前項設施委託民間團體或個人管理時,因管理欠缺致人民生命、身體、人身自由或財產受損害者,國家應負損害賠償責任。」的規定,其立法理由並指出:「人民對該受委託之民間團體或個人依其他法律關係之損害賠償請求權,與本條國家賠償請求權,構成請求權競合權,構成請求權競合,除所受損害已獲得填補外,自不因國家負損害賠償責任而受影響。」。[9]並且,因應前開之修正,第9條第2項亦增訂後段「依第三條第二項請求損害賠償者,以委託機關為賠償義務機關」有關確定賠償義務機關之規定。

(四) 其他配套修正

因應國家賠償法現行條文第3條第2項有關求償權行使之規定,已因修正條文第2項至第4項之增訂(請參見前述23的說明)而移列該條第5項,故第8條第2項有關求償權之消滅時效規定,亦隨同修正為:「第2條第3項、第3條第5項及第4條第2項之求償權,自支付賠償金或回復原狀之日起,因2年間不行使而消滅。」;另外,前述之修正條文係自公布日起施行(第17條第2項)。


[1]行政院會通過「國家賠償法」修正草案,行政院新聞,1081024日,參考網址https://www.ey.gov.tw/Page/9277F759E41CCD91/dee7750b-f296-4968-bede-c9eb39665afb(最後瀏覽日期:1081211

[2]整理自吳志光,確認行政處分違法訴訟之性質與第一次權利保護優先原則,法學講座,第24期,200312月,頁35~36;林三欽,行政法上權利救濟管道的選擇—「第一次權利保護」與「第二次權利保護」之區別,台灣本土法學雜誌,第26期,20019月,頁118

[3]臺灣高等法院88年度上國字第8號民事判決

[4]臺灣高等法院臺南分院104年度上國易字第1號民事判決。

[5]廖義男,國家賠償之概念及其法理基礎,收錄於:氏著,國家賠償法,二版,19989月,頁10

[6]廖義男,國家賠償之概念及其法理基礎,收錄於:氏著,國家賠償法,二版,19989月,頁11~12

[7]請參見:吳庚、盛子龍,行政法之理論與實用,15版,頁108

[8]行政院版國家賠償法修正草案第3條修正理由一,就此請參見:行政院會通過「國家賠償法」修正草案,行政院新聞,108/10/24https://www.ey.gov.tw/Page/9277F759E41CCD91/dee7750b-f296-4968-bede-c9eb39665afb(最後瀏覽日期:1081211日);並請參見:立法院三讀通過國家賠償法部分條文修正草案,法務部新聞,108123日,https://www.moj.gov.tw/cp-21-123805-cc9d3-001.html(最後瀏覽日期:1081211日)。

[9]行政院版國家賠償法修正草案第3條修正理由三,就此請參見:行政院會通過「國家賠償法」修正草案,行政院新聞,108/10/24https://www.ey.gov.tw/Page/9277F759E41CCD91/dee7750b-f296-4968-bede-c9eb39665afb(最後瀏覽日期:1081211日);並請參見:立法院三讀通過國家賠償法部分條文修正草案,法務部新聞,108123日,https://www.moj.gov.tw/cp-21-123805-cc9d3-001.html(最後瀏覽日期:1081211日)。另有關本次國家賠償法修正通過前的相關爭議介紹,請參見:陳清秀,國家賠償實務之研討(上),月旦法學雜誌,141期,20072月,頁191-192

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