司法官/律師|法律新訊即時報|王為|我國行政訴訟法之新紀元-增訂「都市計畫審查程序」專章

2019/12/28
司法官/律師|法律新訊即時報|王為|我國行政訴訟法之新紀元-增訂「都市計畫審查程序」專章
釋字第742號解釋認為都市計畫之訂定(含定期通盤檢討之變更),影響人民權益甚鉅,應給予救濟機會,並諭知立法機關應於解釋公布之日起2年內增訂相關規定,如逾期未增訂,自本解釋公布之日起2年後發布……

我國行政訴訟法之新紀元-增訂「都市計畫審查程序」專章

撰文/王為

.輔仁大學法律研究所公法組
.智庫研究員

 釋字第742號解釋認為都市計畫之訂定(含定期通盤檢討之變更),影響人民權益甚鉅,應給予救濟機會,並諭知立法機關應於解釋公布之日起2年內增訂相關規定,如逾期未增訂,自本解釋公布之日起2年後發布之都市計畫(含定期通盤檢討之變更),其救濟應準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定。準此,為落實釋字第742號解釋之意旨,於行政訴訟法第二編第一審程序增訂第五章「都市計畫審查程序」,依都市計畫法所定程序發布之各種都市計畫,均納入適用範圍,並配合新增之都市計畫審查程序,修正上訴審程序準用之規定及明定都市計畫審查程序之保全程序聲請事件,應徵收裁判費,司法院嗣於107126日檢送「行政訴訟法」部分條文修正草案送立法院審議。以下就釋字第742號解釋及本次增訂「都市計畫審查程序」專章為簡要說明:

一、釋字第742號解釋評析

()釋字第156號解釋應予以補充部分[1]

1.釋字第156號解釋係補充釋字第148號解釋,並確立:(1)都市計畫個案變更,如致特定人或可得特定人權益遭受損害者,自應認其性質為行政處分;(2)都市計畫通盤檢討變更即非屬行政處分。

2.而釋字第742號解釋再補充釋字第156號解釋文,認為都市計畫通盤檢討變更,雖屬法規性質,並非行政處分。但在「定期通盤檢討所可能納入都市計畫內容之範圍並無明確限制,其個別項目之內容有無直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔」之情況下,應理解為行政處分之性質,基於有權利即有救濟之憲法原則,應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟。

3.綜上,都市計畫變更有具體項目者仍得認係行政處分,其變更之「具體項目」,如有下列兩個要件之一者,即應得視為行政處分,允許人民對都市計畫通盤檢討變更進行行政救濟。此二要件分別為:(1)直接限制一定區域內人民之權益或(2)增加該一定區域內人民之負擔者。

()解釋公布後2年之定期通盤檢討之變更得準用違法行政處分救濟途徑

1.依行政訴訟法第4條第1項規定,人民縱認其違法且損害其權利或法律上利益,仍須俟後續行政處分作成後,始得依行政訴訟法提起撤銷訴訟。然都市計畫核定發布後,都市計畫範圍內土地之使用將受限制,影響區內人民權益甚鉅,且其內容與行政處分往往難以明確區隔。

2.為使人民財產權及訴訟權受及時、有效、完整之保障,於其財產權因都市計畫而受有侵害時,得及時提起訴訟請求救濟,並藉以督促主管機關擬定、核定與發布都市計畫時,遵守法律規範,立法機關應於本解釋公布之日起2年內增訂相關規定,使人民得就違法之都市計畫,認為損害其權利或法律上利益者,提起訴訟以資救濟。如逾期未增訂,自本解釋公布之日起2年後發布之都市計畫之救濟,應準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定。

3.然黃璽君大法官指出,本號解釋責令立法機關應就屬法規性質之都市計畫增訂訴訟救濟規定,侵越立法者之立法權,換言之,我國行政訴訟法,於具體訴訟中,法院應就所適用之法規有無違法進行審查。是屬法規性質之都市計畫,於行政機關依該都市計畫為行政處分後,因該都市計畫之違法而權益受侵害之人民,即可依現行行政訴訟法訴請救濟。應與憲法保障訴訟權之意旨無相違背;另外本號解釋宣示,立法機關未於期限內完成立法,則「應準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定」部分,恐與現行行政訴訟制度有所扞格,亦有未當。

二、「都市計畫審查程序」專章之簡介[2]

()統一救濟途徑

鑑於依都市計畫法發布之都市計畫(含都市計畫之訂定、變更等),內容多樣,且法律性質不一,往往難以明確區隔,為求人民之訴訟便利及司法審查之程序經濟與效率,爰將依都市計畫法所定程序發布之各種都市計畫,均納入本章之適用範圍,故都市計畫不再適用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定,並以「都市計畫審查程序」具客觀訴訟性質,以審查都市計畫之合法性、貫徹依法行政原則,為其終局目的,但亦兼顧保障人民權利之功能。

()都市計畫審查訴訟要件:原告資格、被告資格、訴訟客體、訴訟要件、訴訟請求、第一審管轄法院(§237-18§237-19

1.原告資格:人民、地方自治團體[3]或其他公法人。

2.被告資格:核定都市計畫之行政機關。惟如都市計畫法未明文規定核定機關者,自當以內政部為核定該都市計畫之行政機關而為被告。

3.訴訟客體:依都市計畫法發布之都市計畫。都市計畫發布後,因已對外公示,故可為審查之客體,而不以都市計畫已施行為必要。

4.訴訟要件:主張都市計畫違法而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害原告之權利或法律上利益,且其主張具有可能性(防止發生濫訴)。基於上述訴訟要件之規定,限於能具體主張權益受害者,始享有訴訟實施權。又違法之都市計畫可能損害原告權益之型態,可分為:直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害。無論何種型態,損害均係因主張違法之都市計畫所致,惟因都市計畫內容多樣,其造成損害,有由發布之都市計畫內容即可直接認定者;有須經適用都市計畫後始發現其內容係造成損害之原因者;亦有依客觀觀察具體情況,足認在可預見之時間內將會造成損害,而無變更之期待可能者。至有無權利或法律上利益受損害,應依個案事實,參酌保護規範理論具體判斷,且人民所受損害不限於憲法上權利,而包括法律上之權利及利益,例如:日照權。但不包括僅具反射利益或事實上之利害關係。

5.訴訟請求:確認該都市計畫無效。

6.第一審管轄法院:高等行政法院。

7.都市計畫審查程序乃新增之訴訟程序,關於訴訟之管轄、提起、參加、保全等訴訟程序較諸其他訴訟,均有特別之規定,若許與非行本章程序之其他訴訟得合併提起,因程序各異,徒增煩累,仍不得達訴之合併目的另如訴訟當事人於起訴後為訴之追加、提起反訴等,而其提起之新訴係「非行本章程序之其他訴訟」者,因程序各異,基於前述同一法理,自亦不得為之。

()確保法秩序之安定:定有「都市計畫發布後1年」起訴期間之限制(§237-20)

1.都市計畫發布後,即發生效力,並已廣泛實施,有待積極執行以迅速實現其行政目的,故為確保法秩序之安定,都市計畫審查訴訟之起訴期間,宜有適度限制。

2.再考量都市計畫審查程序僅係審查都市計畫是否合法之訴訟程序,當事人如因都市計畫執行或適用另受個別處分,或與行政機關間發生具體爭執,於都市計畫審查訴訟之起訴期間內或期間經過後,仍得依法提起撤銷訴訟或其他訴訟,由法院於該等訴訟中附帶審查都市計畫是否違法,並不影響當事人權利之其他救濟途徑。

3.惟都市計畫發布後始發生違法之原因者,例如:都市計畫發布後,對該都市計畫有規範效力之上位規範修正公布,而該都市計畫未為相應之修正、變更,致生違法之情事時,此一年之起訴期間應「自原因發生時起算」。

()迅速的救濟程序:定有被告機關於2個月內重新自我省查之程序,取代訴願及有關違法行政處分之救濟程序(§237-21)

行政訴訟法修正施行後發布之都市計畫不再適用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定,為使原都市計畫核定機關有先為自我省查之機會,應於接獲起訴狀繕本後,應於2個月內重新檢討原都市計畫是否合法,並向管轄之行政法院陳報處置之結果,俾利後續訴訟之進行。

()正當法律程序保障:賦予利害關係人或涉及其權限行政機關參與訴訟之機會(§237-22§237-23§237-24§237-25)

1.有關行政訴訟法中第三章第四節訴訟參加之規定系以主觀訴訟為基礎,惟都市計畫(客觀訴訟)所牽涉利害關係之對象往往難以特定,自不宜逕行適用。

2.而第三人與原告之利害關係相反者,自應使其有參與訴訟以維護自己權益之機會;且若能妥適利用第三人參與訴訟,到庭陳述意見,獨立提供法律意見、相關資料或調查事證之方法,將更能增進法院發現真實,而有助於審查結果之客觀性及正確性,故行政法院得依職權命其參加訴訟,或依其聲請允許其參加訴訟,得準用第42條第2項、第43條、第45條及第47條之規定,以求法制周延與彈性。

3.法院就個案情形認有必要由該第三人輔助原告時,得依職權命其參加訴訟或第三人有聲請參加訴訟之機會。具利害關係之第三人應包括機關代表國家或地方政府權利主體地位,立於與人民同一之地位而受都市計畫影響之情形。

4.法院審理都市計畫審查程序事件時,由審查都市計畫之擬定機關與發布機關到庭陳述意見,當能適時提供資訊,使法院思慮更為周延,而有效提升審理效率,並為正確判斷。又都市計畫內容,可能賦予或限制其他行政機關行使權限,法院為釐清基礎事實,了解其行使權限之必要性與公益性,自得依職權或聲請通知其於期日到場陳述意見。

()即時有效之保全程序:得於本案判決前,聲請暫時停止適用或執行都市計畫,或為其他必要處置。

1.考量都市計畫之適用或執行,可能對人民、地方自治團體或其他公法人之權利或公益造成重大之損害或急迫之危險,而行政法院審理都市計畫審查程序事件未必能即時以本案判決予以防止,權衡相關利益之結果,可能有必要於本案判決前,暫時停止適用或執行都市計畫,或為其他必要之處置,以防止發生重大之損害或避免急迫之危險,故宜於本章自行規定適合都市計畫之保全程序。

2.有關第七編保全程序之規定,與都市計畫審查程序之客觀訴訟性質、維護法秩序功能與法規結構未盡相符,仍有部分規定(§295~§297§298Ⅲ§301§ 303),經審慎審查其是否與都市計畫審查程序之特徵及本章之法規結構相容後,得予準用者。

 

 


[1] 林明鏘,都市計畫通盤檢討變更之司法救濟—評析釋字第742號解釋,月旦裁判時報,第68期,20182月,頁60以下。

[2] 整理自行政訴訟法修正條文對照表,網址https://www.judicial.gov.tw/tw/cp-1887-123873-8fb62-1.html

[3] 自治權有被侵害之可能。


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