高普考一般民政地方政府與政治(含地方自治)考試準備方法重點總複習

2020/03/10
高普考一般民政地方政府與政治(含地方自治)考試準備方法重點總複習
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【地方政府與政治(含地方自治)】(108高普考考前重點整理)

近年重要考試主題,可區分為傳統式考題丶跨領域題型丶政策性議題等三種不同型態:

傳統式考題,將焦點集中在固定幾個重要主題,諸如跨域治理丶府際關係丶府會關係丶權限爭議等,在準備上以地方制度法法條為基礎,並進一步擴張延伸。

跨領域題型,屬於進階版考型,難度較高,出題偏向議題整合,因此跨法條丶跨章節丶跨科目等題型成為趨勢,建議宜多思考法條丶章節丶科目間的關聯性,諸如地方自治一科與憲法丶政治學丶行政法丶行政學丶公共政策丶公共管理的連結關係。

政策性議題,傾向將學理與實務結合,㝳即題型偏向將課本內容與當前政府重大政策聯結,並以實例題型態呈現,在學習上勿閉門造車,宜注意時事社論,尤其引發社會爭議之議題,務必思考與所學的關聯性,爭議論點為何,又是否有適當解決途徑。


一、請說明「府際關係」的意義及其運作方式。

【擬答】
近年來府際關係不再局限於靜態面的權限劃分或是制度規範面的研究,反而是指政府彼此之間的互動關係,強調動態過程研究的重要。茲依題意所示,分述說明如下:

◆府際關係之意義:
府際關係又可區分為「垂直」、「水平」和「矩陣」三類。狹義的府際關係即指垂直府際關係,是指上、下層級政府之間的互動;廣義的府際關係則尚包括水平府際關係,涉及同一層級政府之間的互動關係;而最廣義的府際關係,則指矩陣府際關係,同時涉及垂直與水平,以及公、私部門之間的關係。建構良好府際關係重要理由如下:

新興治理課題產生:隨全球化的變遷與衝擊,新興治理課題更加速產生,帶來更強烈的衝擊,因而超越單一政府部門之職掌能力所能負荷,公共政策與管理勢必要朝向建立一個網絡化與整合途徑的府際合作關係。

合作需求與權責分散:面對複雜的問題,造成單一政府資源不足與執行權責的分散化問題,中央與地方府際合作面臨到運作上的新困境,因此促動府際合作協調與建構則日趨重要。

解決縱向垂直權限爭議:地方制度法公布實施後,地方自治逐漸步入更具實質性的自治階段,也引發中央與地方在權限劃分與自治監督上的爭議,但現行法制缺乏自治團體與監督機關間之溝通、協調機制,致影響地方自治功能之發揮,突顯出中央與地方府際協調、合作及法制調整之必要性。

處理實務運作問題的需要:近來不斷浮現的新興府際協調事件案例,因此有必要採跨轄區、跨專業、跨機關組織的多層次治理模式,強化不同政府部門間、不同層級機關間,乃至與非政府組織間的合作。

◆府際關係的運作方式:
美國學者萊特(Deil S.Wright)從權力運作的角度觀察美國聯邦、州與地方政府三者之間的互動關係,將府際關係之運作方式歸納為以下三種:

協調型權威模式(coordinate-authority model):此一模式指出政府間為各自分立、互不侵犯的對等實體,依憲法或其他相關法規清楚界定各自的職權範圍,其設定的基本原理是「對等協調」(coordinate),其互動是「獨立」,其權威運作模式是「自主」。

涵蓋型權威模式(inclusive-authority model):此一模式假定中央政府扮演最高的角色且控制其他的政府層級,形成層級節制式的政策權威本質,此時的府際關係是「層層包含」(inclusive),僅中央政府享有自主權限,各層級政府間自然形成「依賴」關係,而權威運作模式當然就是典型的「科層組織」。

重疊型權威模式(overlapping-authority model):此一模式強調各級政府之間權力分享與責任共擔,任何單一層級政府之自主與裁量權都有其限制,需要經由一種既競爭又合作的方式來取得適當的權力與影響力,以從事各政府之治理,在體制設計上是具有交集的「互相重疊」(overlapping),關係是「互賴」,其權威運作模式是「談判」。

府際關係的最佳型態係為一種夥伴關係,亦即國家各級政府間不以法制上的職權隸屬關係看待對方,而以皆有其獨立功能、各自職權、互相不可取代又需互相依賴的關係建構,各主體間能在最大利益的結果下互動合作,較能平衡對待彼此利益與需求,也較能持久並達成國家一體的效果。

二、我政府近年來所倡導推動之「國土空間發展策略計畫」為何?國土計畫審議會如何召開?國土計畫之擬訂、審議及核定之規定如何?請依國土計畫法相關規定簡要說明之。

【擬答】
國土之永續發展為國家長治久安之所繫,而政府職責即在於透過國土計畫及建設,締造並滿足人民之需求,我國研擬「國土空間發展策略計畫」並通過國土計畫法,規劃空間發展政策與策略方向,以增強國內區域治理能力,提升國家整體競爭力,並邁向永續發展,茲依題意所示,分述說明如下:

◆我政府近年來所倡導推動之「國土空間發展策略計畫」:

國土空間結構可概分為國際階層、全國階層、區域階層、地方階層:

國際階層:採用一點多心網絡佈局模式,發展臺灣成為全球網絡中重要的節點(node),臺灣內部發展為大小與功能不一緊密結合的許多核心(center),並透過運輸與資訊作跨區的緊密結合。

全國階層:包括中央山脈保育軸、西部成長管理軸、東部策略發展軸、海洋環帶及河域廊帶、離島生態觀光區等五個各有特色的區塊。

區域階層:分成北台城市區域、中台城市區域、南台城市區域、東部區域,並具各自不同的發展定位。

地方階層:包括北北基宜、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高高屏、花東、澎金馬等七個區域生活圈,以及跨域平台之縣市合作區域。

◆國土計畫審議會之召開:

依國土計畫法第7條規定,就國土計畫審議會之召開,分點說明如下:

行政院應遴聘(派)學者、專家、民間團體及有關機關代表,召開國土計畫審議會,以合議方式辦理下列事項:全國國土計畫核定之審議。部門計畫與國土計畫競合之協調、決定。

中央主管機關應遴聘(派)學者、專家、民間團體及有關機關代表,召開國土計畫審議會,以合議方式辦理下列事項:全國國土計畫擬訂或變更之審議。直轄市、縣(市)國土計畫核定之審議。直轄市、縣(市)國土計畫之復議。國土保育地區及海洋資源地區之使用許可、許可變更及廢止之審議。

直轄市、縣(市)主管機關應遴聘(派)學者、專家、民間團體及有關機關代表,召開國土計畫審議會,以合議方式辦理下列事項:直轄市、縣(市)國土計畫擬訂或變更之審議。農業發展地區及城鄉發展地區之使用許可、許可變更及廢止之審議。

◆國土計畫擬訂、審議及核定之相關規定:

依國土計畫法第11條規定,就國土計畫擬訂、審議及核定,分點說明如下:

國土計畫之擬訂、審議及核定機關如下:全國國土計畫:由中央主管機關擬訂、審議,報請行政院核定。直轄市、縣(市)國土計畫:由直轄市、縣(市)主管機關擬訂、審議,報請中央主管機關核定。

全國國土計畫中特定區域之內容,如涉及原住民族土地及海域者,應依原住民族基本法第21條規定辦理,並由中央主管機關會同中央原住民族主管機關擬訂。

國土計畫主要目的係為因應氣候變遷,確保國土安全,保育自然環境與人文資產,促進資源與產業合理配置,強化國土整合管理機制,並復育環境敏感與國土破壞地區,以追求國家永續發展。

三、臺灣行政區劃的問題為何?又縣(市)合併改制為直轄市之途徑為何?試分別說明之。

【擬答】

行政區劃的影響層面非常廣泛,行政區域的調整亦是目前我國亟待解決的議題,然而我國行政區域的調整卻面臨「地方自治團體的本位主義過強」、「政策社群對話機制的欠缺」、「政治酬庸扭曲理性思考空間」、「行政區劃欠缺法源基礎」等困境。茲依題意所示,分述說明如下:

◆臺灣行政區劃的問題:

政策社群對話機制的欠缺:
行政區劃應恪遵「程序正義原則」,亦即行政區劃原則除採憲法委託、法律保留賦予法源規範外,事實上亦須符合程序正義,方可為之。例如,藉由公民參與或透過社群對話,將可獲致重行區劃的正當性,用以解決縣市合併或改制為直轄市等問題。惟目前我國行政區劃僅由上級或中央政府片面決定,並無任何對話機制。

地方自治團體的本位主義過強:
各地方政府往往以各別行政區域為施政轄區,因此,在業務推動上常受限於轄區割裂而未能以區域或都會發展為基礎,造成諸般齟齬及對立的錯亂現象。

政治酬庸扭曲理性思考空間:
台灣在歷經多次選舉後,衍然已形成不同政黨壁壘分明現象,各政黨間之互動,仍在緊張的磨合期,分屬不同政黨的中央,地方政府或地方政府間,基於政黨屬性或意識的不同,常無法有效合作,導致政治職位成為酬庸機制,錯失共同協力解決行政區劃問題的機會。

行政區劃欠缺法源基礎:
縣市改制直轄市後,原鄉(鎮、市)改制為區,各區之間區域規模、人口數差距過大,實不利於治理,故為型塑及因應新生活圈之需要,實應進行區之整併,以建立行政區域合理規模,俾利行政效能之提升,惟目前仍欠缺整併之法源依據。

◆縣(市)合併改制直轄市之程序:
依據地方制度法第7條之1規定,嘉義縣(市)合併改制直轄市之途徑,可分為由上而下與由下而上兩種不同程序:

由上而下途徑:
內政部基於全國國土合理規劃及區域均衡發展之需要,擬將嘉義縣(市)合併改制為直轄市者,應擬訂改制計畫。
徵詢地方政府意見後,報請行政院核定之。
行政院收到內政部陳報改制計畫,應於六個月內決定之。
內政部應於收到行政院核定公文之次日起三十日內,將改制計畫發布,並公告改制日期。

由下而上途徑:
縣市擬合併改制為直轄市者,縣(市)政府得共同擬訂改制計畫。
經各該縣市議會同意後,由內政部報請行政院核定之。
行政院收到內政部陳報改制計畫,應於六個月內決定之。
內政部應於收到行政院核定公文之次日起三十日內,將改制計畫發布,並公告改制日期。

我國行政區劃政策,現階段除持續改制相關作業進行外,宜針對「區」重新規劃調整,並透過「建立政策溝通平台」、「強化地方主權認同」、「避免政治職位酬庸」、「儘速通過法源依據」等途徑克服目前遭遇之障礙,以應日後施政、資源分配之迫切需要,並發揮改制直轄市之政策綜效。

四、公民投票係彌補代議制度不足之重要參與途徑,試問我國公民投票法有那些重大修正?又將產生什麼重大影響?

【擬答】
「公民投票」為一種另類選舉,惟選舉乃指公民對於公職人員的投票決定,而「公民投票」則為公民對於公共事務所為的投票決定。立法院內政委員會於105年12月15日初審通過「公民投票法部分條文修正草案」,惟全案仍須經朝野協商。根據初審通過條文,就其中重要修正及其影響,簡要說明如下:

◆廢除公民投票審議委員會:

現行公民投票中央主管機關為行政院,地方性公民投票為直轄市政府、縣(市)政府,然在此制度下又額外設置公民投票審議委員會,組織疊床架屋,造成審查程序權責模糊不清。

公民投票審議委員會組成方式實受黨派比例影響,而現行法賦予公民投票審議委員會執行實質審查的權利並無明確限制,針對公民投票事項之認定,全權交由該委員會決定,缺乏實質公正性;回頭檢視近幾年由人民發動之公投提案,皆遭其以各式理由駁回,實屬變相阻礙直接民權行使之管道。

爰建議刪除有關公民投票審議會,並將全國性公投主管機關改為中央選舉委員會。現行由公民投票審議委員會進行審議之權責,將移轉至中央選舉委員會。

◆公民投票年齡下修至18歲以上:

世界上許多民主國家早已將投票年齡調降至18歲,而原與我國同將投票年齡限制在20歲的日本,於去年六月經參、眾議院通過後調降為18歲。

憲法明定18歲之人民即有盡納稅、服兵役之義務、在刑法上須付完全刑事責任,但卻遲未給予投票權利,進而參與公共事務、決定我國重大事項,實有義務與權利不對等之情形,爰調降投票年齡為18歲。

而近年下修投票年齡門檻已為社會普遍共識,民間呼籲調降選舉權與被選舉權之年齡門檻殷切,有約八成青少年同意下修投票年齡,顯示憲法及相關法律下修投票年齡已是國家不可迴避的議題。

爰調降青年世代參與及實踐政治之門檻,將使我國民主發展更添活力,更臻成熟。

◆調降公民投票提案門檻:

本次修正將提案門檻由最近一次正副總統選舉總人數的千分之五降低為萬分之一。

提案修正理由,認為我國公民投票法有「鳥籠公投法」之稱,主要凸顯其為一部僅可觀看卻不得使用之法律,提案與連署二高門檻,將公民投票權利徹底箝制,僅有具相當動員力之政黨組織得以跨越,實變相淪為政黨掌控之工具,剝奪人民行使直接民權,爰此調降提案、連署門檻限制,讓公民投票法真正為人民所用。

◆調降公民投票連署門檻:

本次修正將連署門檻由最近一次正副總統選舉總人數的百分之五降低為百分之一點五以上。

為落實直接民權之行使,並使公民投票切實可行,比照總統副總統獨立參選之連署人數,將全國性公民投票連署人數修正為最近一次總統、副總統選舉選舉人總數百分之一點五以上。

◆調降公民投票通過門檻:

現行公民投票法規定,一公民投票案之通過門檻為投票人數須達全國、直轄市、縣(市)投票權人總數二分之一以上,且有效投票數超過二分之一同意,即所謂「雙二一門檻」,該門檻設置過於嚴苛,且在我國投票率普遍有三至四成未表態之情形下,反方得順勢利用反動員之方式,僅需說服二成左右之人民不行使投票權,即可達成否決提案之效,投票水平根本上的不公,不僅造成贊成方權益受損,亦未能促使正反意見進行正面討論、表態,促進社會溝通達到凝聚共識之機會。

爰修正公民投票門檻,改採簡單多數決,打破隱藏於門檻背後的票值不等,正反方回歸同一起跑點,正面對決。本次修正案建議將通過門檻修正為,有效同意票達投票權人總額4分之1後,同意票多於不同意票即為通過。

亦即取消投票率的限制,以及簡單多數決加上1/4同意的門檻,改採簡單多數決的制度設計,同意票只要達25%的門檻,就可決定地方公共事務。

惟上述修正,亦有學者認為嚴重違反民主政治「多數決」治理的原則,可能在多數民眾缺席投票的情形下,讓實質少數成為多數,且單獨辦理一次公投要花7億元,就算公投與選舉同日辦理也所費不貲,徒然增加行政及社會成本。

為使公民投票制度有效發揮功能,保障人民公民投票權利,主管機關及立法部門宜針對是否調降公投提案、連署與通過門檻,以及取消行政院公民投票審議委員會之設置等議題,廣徵各界意見,蒐集外國相關立法例,審慎研議辦理修法作業。

五、公民參與之意涵為何?在實務適用上有那些問題?又應如何強化公民參與,試分別說明之。

【擬答】
公民參與概念的發展象徵社會權力有由國家中心轉移到社會中心的趨勢,在這轉移過程中,國家與其他行為者間在治理體系內的關係,將不再是由上而下的垂直監督、科層系統,反而是一個特殊的網絡或水平式共治關係。茲依題意所示,分述說明如下:

◆公民參與之意涵:
指公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動,又稱公共參與或公眾參與,公民參與有三個基本要素,包括參與的主體、參與的領域、參與的管道:

參與的主體:公民參與的主體是擁有參與需求的公民,既包括作為個體的公民,也包括由個體公民組成的各種民間組織。

參與的領域:社會中存在一個公民可以合法參與的公共領域,這一公共領域的主要特徵是公共利益和公共理性的存在。

參與的管道:社會上存在著各種各樣的管道,公民可以通過這些渠道去影響公共政策和公共生活。

◆公民參與實務適用上之問題:
公民參與在實際運作上所產生之爭議如下:

公民參與和資訊公開的衝突:公民參與政策過程,必須接觸許多資訊,但如果政府任何事務的資訊都對民眾公開,則政府勢必無法有效運作,甚至危害國家安全或公共利益,例如國防、外交之事項。

公民參與和成本利益分析:政府機關限於財政或資源分配,在從事政策擬定與執行時,必須從成本利益或效益分析的觀點出發,但公民團體關心的是公平合理與正義的充分性與必要性,他們可能會排斥以成本利益來分析政策問題,而導致用過分狹隘或不切實際的角度去參與政策運作過程。

行政人員抗拒公民參與程序:由於多數政府部門的行政人員,常常是趨於保守而抗拒變革的,民間多元性及開放性的參與公共事務,卻經常增加行政程序上的複雜性,而且有降低行政績效之虞,因而被行政人員認為是不必要的麻煩,進而抗拒公民參與。

公民參與和鄰避情結:多數民眾在鄰避情結的影響下,常以激烈抗爭手段,反對大型公共設施之設置,諸如垃圾掩埋場、焚化廠、核能發電廠、電信基地台等,對經濟發展造成負面重大影響。

公民團體的代表性與合法性:公共利益本為不確定的概念,公民團體或各種利益團體,究竟代表誰在發言,又是否正確反應該部分人的觀點或訴求,或僅是藉少數弱勢族群(例如低收入戶、殘障者、原住民、單親家庭等),而增加與政府談判的籌碼。

◆公民參與的策略與型態:公民團體可能以誇大、戲劇或非法方式,以突顯其訴求,例如陳情、抗爭、大規模遊行等,影響政府決策的公平、公正及正義原則,亦造成大量政府資源及社會成本的耗損。

◆公民參與的專業知識不足:公民參與公共事務的先決要件為高度專業的參政知識,但事實上,真正專業知識的擁有者,卻是政府機關的技術官僚及學者專家,因而遂產生民意政治與專家政治(民主與專業的對話)的爭議,若是公民參與缺乏理性基礎與專業知識,將淪為民粹主義所利用,而無助於具體政策的實施或公共利益的維護。

◆強化公民參與之途徑:
在地方治理當中,促使公民得以實質參與公共事務的運作,並避免此ㄧ參與流於民粹,地方政府及地方行政人員所扮演的角色極為重要,而公民參與機制之設計,可謂有如下途徑:

公民參與社區化與行政決策分權化:治理過程應採分權參與方式,讓地方居民有權決定公共服務的內容,始能符合民眾真正的需求,而重建及強化村里民大會之功能即為可行方式。

政策說明會與公聽會之落實:要求各地方行政機關在政策合法化之前應舉辦政策說明會,而地方立法機關進行法案審查時應召開公聽會。

運用資訊科技建構地方公民參與網絡:地方政府亦可運用現代的資訊科技,建構公民參與的網絡,使民眾得以適時對政策議題表達意見,例如電子民意信箱、線上公共諮商、網路公聽會等。

運用公民投票解決政策爭議:就地方治理層次而言,地方公民投票範圍較小、成本較低,較易於施行,同時地方政策議題與民眾生活直接相關,民眾了解程度較高,較能進行充分辯論,因此不失為落實公民參與以實踐民主價值的良方。

就我國目前的公民參與制度來看,其公共議題的議程設定,仍然掌握在政府首長、民意代表與行政官僚的手中,而且其運作並沒有要求為「常態性」運作機制,使得公民參與可能會因此淪為行政機關為其行政決策背書的工具。

六、台北市與新北市共處台北都會區,需多公共事務須靠跨合作才能解決,但是在合作過程也可能會遭遇若干實際上的困難,試說明雙北市合作可能的障礙何在?並請提出克服障礙的方法。

【擬答】
隨著經濟社會問題愈來愈呈現出跨區域的特徵,一個地方政府往往難以有效解決跨轄區政策問題,如此就需要地方政府與地方社會的跨區域合作治理,在水平聯合中,由於各地方的區位與發展不同,難免會出現地區與地區利益分配不均,所引發的區際間的衝突。茲依題意,分述如下:

◆雙北市合作需要克服之障礙:
有關台北市與新北市合作時所遭遇之障礙,除法令規範不夠完備外,地方首長或民意代表也可能因彼此利益衝突或黨派之見,而使彼此相互合作顯得困難重重,:

法制面:現有區域合作組織尚未制度化,缺乏實質約束權力,對於促進區域內縣市合作之功能有限。

組織面:區域決策體系的參與成員仍僅限於地方民選首長和重要局處首長,公共參與不足。

計畫面:協調跨域事務的雙方容易傾向以本位主義進行思考,而影響雙方合作的配合意願。

預算面:一般行政人員的思維仍然難以跳脫出行政區域、法令規範和預算制度的現行框架。

政治面:政黨屬性或意識的不同,常無法有效合作,易產生對立。又對於地方補助款均以單一縣市為對象,缺乏對於區域合作事項之經費分攤與共同籌措的機制設計等。

◆地方自治團體間合作時,克服障礙之方法:

推動地方間跨域治理合作,必須強調提升整體區域的治理能力,應賦予區域合作組織在執行權限的彈性與因地制宜的運作機制,並有以下克服方法:

法制面:賦予區域平台的決策角色,強化現有區域合作機制之角色與功能,使其能夠在協調區域合作、推動區域整體建設時發揮更大的機能。

組織面:擴大區域決策的參與層面,由於未來區域合作聯盟長期應朝區域治理模式發展,在區域整體規劃與經濟發展的政策決定上顯然需要更多公共參與的空間,應適當地將學術部門、企業部門、非營利組織、公民代表等納入區域問題的決策體系中。

計畫面:改變地方政府的本位主義,以「正視現實、累積互信、求同存異、共創雙贏」的精神形塑地方策略夥伴關係,建議可就政治性低的議題先行合作,以將政黨干擾降至最低,透過較小議題的操作累積地方跨域合作的經驗與社會資本,並持續累積信任感,增進彼此的認同。

預算面:展現中央政府的支持態度,區域合作組織是否能順利推展,預算補助誘因機制的設計實扮演舉足輕重的角色,預算補助制度除具有調節各級政府財政盈虛的功能之外,補助款所伴隨的誘因和管制規範,理論上可以誘導地方機關趨向於合作。

政治面:加強政黨間實質有效的溝通協調,例如建立各政黨領導人對話溝通平台,或加強正式、非正式協調管道,透過這些機制,使各政黨間利益整合並化消衝突與歧見。
我國推動區域合作平台主要面對的課題為:區域合作平台缺乏約束力、區域決策體系公共參與不足、地方合作計畫本位主義濃厚、政府預算制度無法有效連結、政黨與意識型態對立等五部分,故分別從法制面、組織面、計畫面、預算面與政治面等五個面向提出區域合作平台之配套機制,期能透過跨域合作帶動計畫加乘效果,強化區域整體競爭力。

七、請依我國現行法制規定說明目前中央與地方權限如何劃分?又前述劃分存在那些問題?應如何改善?

【擬答】
我國中央與地方權限爭議,肇因於權限劃分法源不明確及專門的爭議協調機制尚未建立,另有關中央與地方權限,在我國只有行政、立法兩權才有劃分的問題,至於司法、考試及監察權專屬於中央,並無權限劃分的問題。茲依題意,分述如下:

◆我國現行法制有關中央與地方權限之劃分:
憲法第107條至第111條,以及地方制度法第18條至第20條為中央與地方權限規定之主要法源依據:

我國憲法本文第10章,規範中央與地方之權限,其中第107條規範中央立法並執行之事項,第108條規範中央立法並執行之,或交由省縣執行之事項,第110條規範由縣立法並執行之事項。

我國地方制度法第18條至第20條,則分別規定直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)三種地方自治團體之自治事項,檢視其規定內容發現,三者辦理之自治事項略有不同,例如「勞工行政事項」專屬於直轄市、縣(市);「公共造產事業」專屬於縣(市)、鄉(鎮、市);「廢棄物清除及處理」專屬於鄉(鎮、市)。

依據財政收支劃分法第37條規定,各級政府之支出劃分如下:由中央立法並執行者歸中央,由直轄市立法並執行者歸直轄市,由縣(市)立法並執行者歸縣(市),由鄉(鎮、市)立法並執行者歸鄉(鎮、市)。

我國多數行政法規,通常均就該法規之主管機關規定,「本法之主管機關,在中央為…,在直轄市為…,在縣(市)為…」,以一事項同時賦予不同級政府權限,可謂為多層次權限分配方式。

◆我國現行法制有關中央與地方權限劃分之問題:

憲法本文之規定係採取均權理論,但其權限劃分判斷基準的空洞化問題,造成其理論致命傷,且採「下降分配」性質,與保障地方自治的本質不甚相合,而末款「其他依國家法律賦予之事項」採取概括條款之方式,國家得以制定或修改法律,左右地方自治事項,顯易侵害地方自治核心領域。

地方制度法雖較憲法、已廢止的省縣自治法及直轄市自治法之規定具體明確,但對於長久以來存在的自治事項與委辦事項之定義、定性及判斷標準問題之解決,似無太大實益,且其漏未規範共同辦理事項,造成實務適用上爭議不斷。

採取「多層次的權限劃分」方式,無法釐清各級地方自治團體之權限,並無嚴格意義的權限劃分,且由於個別行政法規通常規定就同一事務從中央到地方均有管轄權,因此係在垂直、重疊分權的土地管轄之外,將本應在水平層次的事務管轄區分亦一併在垂直層次劃分,因此使得權限劃分更形混淆而不易釐清。

◆我國權限劃分問題之改善途徑:

調整權限劃分方式:
在人民主權說的理念下,中央與地方之權限劃分應採同心圓的分配方式,只要地方能處理之事務,即劃歸給地方,中央僅處理地方所不能或不宜處理之事務,應可達成合理的劃分權限。是以,中央與地方之權限劃分之指導理念應為「地方優先、上升分配」原則,其前提方向應採「剩餘權歸屬」的思考模式,輔以「功能最適理論」來做中央與地方事權之劃分。

建立權限爭議協調機制:
不論權限的劃分或其行使,過程中均可能引起中央與地方間之爭議,我國目前的爭議解決機制有政治解決手段與法律解決手段建制不可謂不完備,然而爭議之解決不獨以爭訟為手段,協調機制之建立亦屬必須。

除目前現行解決機制外,在夥伴關係的指導理念之下,亦須有一更具柔軟性並兼具公正性的機制以為因應,建議應設置「權限爭議協調委員會」,由中央及地方代表若干名,加上地方自治學者專家及社會公正人士組成,以期早期並有效解決權限爭議問題,其程序則可檢討採強制利用方式或合意利用方式,而其決定之效果則應具有強制性,以期發揮功能。

對於我國中央地方政府間的權限關係而言,由於環境變動與公共事務趨於多元複雜,因此僅用「事權劃分」方式,不僅難以符合不同事務需求,且無助於解決今日地方政府因為資源不足,而可能難以落實各項權責的困境。因此採行以功能為中心的分權概念,兼顧中央與地方政府間的權責配置與整合將實有必要,亦即除了在消極面上提升地方政府承擔權限劃分權責能力外,也要在積極面上激發地方政府創新與活力。

八、近年來地方政府財政日益困窘,請提出如何抒解地方政府財政困難的策略及方法。

【擬答】
我國地方自治財政問題,主要在於「既患寡又患不均」,一者在於地方稅收與中央稅收無法比擬,自有財源發展彈性低於中央,以致過分依賴中央補助款,卻仍無法支應日趨膨脹之公共支出。再者,各地方自治團體自然條件不同、經濟狀況互異、稅課豐吝懸殊,嚴重者縱將全數稅收撥供使用,亦不敷預算支出之需。茲依題意所示,分述說明如下:

◆地方政府政困難之原因:

地方收入常有爭議:地方財政收入太少,且常有爭議,造成地方財源長期嚴重不足。

地方政府沒有自行決定支出的權限:中央政府常將委辦事項,任意變更為委任事項,以致增加地方負擔,發生地方各項預算相互排擠,喪失就其自治事項享有先後順序及實施程度之自主決定權,甚至因無適當之財源可供籌措而導致地方財政陷入困境,進而影響整體地方自治事項之進行。

地方收支不平衡:部分縣(市)財政收入與支出之間演嚴重落差,由於支出過於繁重,稅收又嚴重不足,導致收入不足以抵付支出。

地方預算及決算未獨立自主:我國目前雖然地方預算、決算已漸趨獨立,但中央干涉地方預算支出時有所聞,且地方決算仍須經中央審計機關審核,並未完全獨立。

地方公庫管理績效不彰:各地方雖設有公庫,但其管理卻績效不彰,導致負債逐年上升。

◆地方未試圖提高自有財源:由於地方長期以來過於仰賴中央補助,對於開闢地方財源採取被動消極態度,又加上地方行政機關對地方立法機關作政治性讓步,導致地方稅的開徵績效不如預期。

◆地方政府政困難地補救之道:

法律應明定收入項目:所有中央或地方收入應以法律加以明定,如有發生疑義時,則由大法官解釋憲法或統一解釋法令,以解決爭議。

地方應有自行決定支出的權限:地方支出之項目應嚴格僅限於自治事項,並禁止中央任意將委辦事項變更為委任事項,以減少地方負擔。

地方收支應自求平衡:地方政府的財政嚴守「量入為出」、「量益原則」方能為之,並可透過補助款、協助金或統籌分配款制度,以求得收支平衡。

地方預算及決算應獨立自主:地方預算、決算應自行編列,中央不得任意干預。

地方應強化公庫管理機制:地方應自設公庫,並加強公庫管理制度,節省地方財源的不當支出。

◆地方應設法增加自有財源:地方因依其特色及文化產業,積極開徵地方稅,以提高自有財源比例,同時可設置公共造產,增進地方自治財源。

目前我國雖然有補助款與統籌分配稅款等制度,作為財政調度之用,惟前者仍有法制化、公開化、透明化之問題;而後者則有進一步合理化、客觀化之必要。目前中央政府舉債連連,故其對地方之補助採「救急不救窮」政策,要解決地方財政困難根本之道,在於回歸地方自治財政之自主、自發性,唯有努力自行開闢財源,不再過份依賴上級補助款,始能澈底解決問題。

九、何謂統籌分配稅款?其主要類別及功用為何?試說明之。

【擬答】
各國地方稅源收入所採劃分方法不同,其中稅收分成法係指某一賦稅分配於某級政府,而配受政府將該稅徵收所得,依法律規定成數,分給他級政府,本題統籌分配稅款即此種方式之具體展現。茲依題意所示,分述說明如下:

◆統籌分配稅款之意義:

統籌分配稅款為國稅派生之概念,指由中央政府依法收取,但需強制發還地方自治團體之國稅,其精神即在於將來自全國各地部分稅收,除保留極少部分為中央留用款項外,改由中央統籌,依各地稅基比例、人口比例等條件或一定公式設算,重新分配給各地方之財政經費,目的在平衡城鄉暨區域發展並調整地方政府間財政失衡之問題。

依財政收支劃分法第16條之1第2項第1款之規定,由中央統籌分配直轄市、縣(市)及鄉(鎮、市)之款項,應以總額百分之六列為特別統籌分配稅款;其餘百分之九十四列為普通統籌分配稅款,應各以一定比例分配直轄市、縣(市)及鄉(鎮、市)。

依據「中央統籌分配稅款分配辦法」第3條之規定,中央統籌分配稅款(以下簡稱本稅款)之來源如下:所得稅總收入百分之十。營業稅總收入減除依法提撥之統一發票給獎獎金後之百分之四十。貨物稅總收入百分之十。土地增值稅在縣(市)徵起收入之百分之二十。但不包括準用直轄市之縣轄內徵起土地增值稅收入之百分之二十。其他收入。

◆統籌分配稅款主要類別及功用:
依據上述財政收支劃分法之規定,統籌分配稅款又可分為「普通統籌分配稅款」與「特別統籌分配稅款」兩種:

普通統籌分配稅款:

指由中央依法收取,並直接撥給直轄市、縣市、鄉鎮市的款項,依據「中央統籌分配稅款分配辦法」第7條之規定,普通統籌分配稅款分配各級地方政府之金額,應依下列方式計算:
所得稅、營業稅、貨物稅之款項,以總額之百分之六十一點七六分配直轄市、百分之二十四分配縣(市)、百分之八點二四分配鄉(鎮、市)。
土地增值稅之款項,全部分配縣(市)。
準用直轄市之縣參與直轄市分配。

特別統籌分配稅款:
指中央自行留用的款項,依財政收支劃分法第16條之1第2項第3款規定,特別統籌分配稅款,應供為支應受分配地方政府緊急及其他重大事項所需經費,係經主管機關報請行政院核定後通知受分配地方政府納入預算,由行政院依實際情形分配之。
目前我國雖然有統籌分配稅款制度,作為財政調度之用,惟其相關法規仍有進一步合理化、客觀化之必要。目前中央政府舉債連連,故其對地方之補助採「救急不救窮」政策,要解決地方財政困難根本之道,在於回歸地方自治財政之自主、自發性,唯有努力自行開闢財源,不再過份依賴上級補助款,始能澈底解決問題。

十、地方治理的原則為何?中央與地方如何善用地方治理,發展出適當的治理策略?試述之。

【擬答】
在全球化治理的環境體系下,為提昇國家競爭力,應思索如何將國內資源充分整合與有效運用,藉以促進社會發展與進步,而中央與地方及地方間策略聯盟或夥伴關係之建立和運用,不失為一有效整合資源之最佳途徑,茲就題意所示,分析說明如次:

◆地方治理的原則:
地方治理(local governance)係指「一套正式或非正式的規則、結構與過程,用以規範個人或組織,影響其他利害關係人,共同制定攸關地方福利的政策方案」,是公共治理(public governance)之一種類型,而地方治理原則如下:

地方公共問題不能由地方政府當局片面解決,而是有賴各方人員與組織等多元利害關係人的合作。
包括正式與非正式的規則,在利害關係人互動中,兩者均可能會受到重視,彼此間並會產生不同的優先順序。

除公共管理所強調的市場機制外,也重視政府原有的層級權威,以及合作的網絡關係。
除目標與手段、投入與產出等因素外,也考慮社會所重視的重要程序價值,如誠實、透明、廉潔等。
基於政治運作系統,考量各利害關係人間權力互動以及促進本身利益的情境。

◆治理發展之策略:

擴大地方分權程度:
分權化是一種多種形式、不同層次及程度的權力調整與分配。將權力從中央轉移到地方政府以確保對於基層政府層級所供給之基礎設施和公共服務的發展與管理,所做的決定更能有效地接近地方社區。同時地方政府也需要更多的資源、責任與政治的合法性,才能賦予權能去管理和調節全球化所帶來的不利效應。

配合政府改造四化研擬跨轄區政策作為:
有關跨區域政策議題劃分方式,若以地方永續發展概念之主要內涵加以陳述,則更加具體的歸納為跨區環境政策、跨區經濟政策及跨區社會政策等三大主要政策類型。在構築地方治理制度類型時,配合目前政府改造所推動的四化(即去任務化、地方化、委外化、及法人化)原則才能有所作為。

強化地方政府治理(執政)能力:
「地方治理能力」就是政治系統有能力去符合和滿足重要利害關係人的要求與期望。在管理上因素上,欲提升地方治理能力,應著力於結果導向的管理體制建立;在政治因素上,則需強化地方政治領導者的執政能力。

構建地方事務的參與治理結構:
地方應將與中央、其它地方自治團體、社區組織、民間企業、公民團體、非營利組織之間的協力關係視為常態,同時設法根據問題屬性、資源分配、權責分擔及不同主體特性等因素,建構相配合的地方治理機制。
整體而言,「地方治理」儘管與「地方自治」所有不同,卻仍可視為後者的延伸,即在地方自治的基礎上,做好「地方分權」、「社會分權」及「市場分權」,也必須輔以「夥伴關係」及「跨域治理」的落實,始能貫徹「地方治理」的目標。