高普考一般行政行政學考試準備方法重點總複習

2020/03/13
高普考一般行政行政學考試準備方法重點總複習
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【行政學】(108高普考考前重點整理)

名師私房話

從近半年來的時事議題檢視,今年行政學考點請考生可以聚焦在以下幾個關鍵:

其一,總統大選所引發的反思在於如何進行「有效治理」,特別是公、私兩部門的「協力問題」。
其二,在備受關注的國家競爭力層面,如何突破傳統科層官僚體制所導致的被動與消極的行政氛圍,有效激勵公共服務人員的士氣亦不容忽視。
第三,在國際行政學方面,類似全球暖化等跨國議題促發學界思考在一個充滿風險的行政環境當中如何透過行政作為對特殊的政治脈絡進行意外乃至風險控管,這是一個比較新穎的領域,在公共管理考科也有出現的機會,建議先準備起來避免被突襲。最後,選擇題部分,新版教科書的幾個重要圖表當然不容忽略!

☆聚焦一:「協力治理」探析(林水波, 2011)

需要「協力治理」的原因:

追求民主價值:
公共政策的決定雖然擁有正當性和正義性,但其對社會問題的解決,猶賴執行機關的執行轉化過程,落實政策工具的遞送方能產生政策效能。不過,執行機關如若缺乏資訊、訣竅或必要資源,亦無法完成已設定的政策目標。因之,在性質特殊的政策領域上,如若引入公民參與合產的行列,每有助於巨幅提供公共服務的品質。

檢驗假定效度:
主事者遇到不同問題情境之際,或可暫時擱置自己的假定,再傾聽他人的論述,據以對照自己的看法,從而整合較具妥當性的假定,推出較為合理的政策主張。

政策他賴本質:
任何政策績效的勝出,政策威信的建立,治理支持的爭取,莫不賴於標的對象的參與,由他們的加入,才有機會創造出不同的局面。

政府形象提升:
政府的優質形象本是公民願意政治授權、治理委付的前提,而優質形象的管理,最快的捷徑乃經由顯著的政策績效而爭取,只是績效之勝出,單靠一方之力有其窘境,恐要由具有互賴的利害關係人,以建設性的方式處理彼此之間的差異,共同分享各項執行決定之權,承擔各自分內的職責,才能開闢績效源源勝出的源頭。

防止注意赤字:
基於注意赤字的現象制約下,治理者對問題的誤解,牽涉因素的認知就難免有失誤的情況,斯時統治者如隨時啟動民主治理的機制,由利害關係人進行對話與討論,雙方徹底發揮同理性的傾聽,俾讓對話與討論發揮轉型的魔術力量,產出更具反思性、全局關照性及循證導向性的政策抉擇,以免政策的動盪性,提供政策變遷的空間。是以,為了減輕注意赤字的不良後果,加入各方利害關係人對問題情境的透視,相互吸納互補的見解,彌補各自的忽略之處,以利一次決策解決問題的渴望。

資源稀少衝擊:
在資源確實稀少的時代,各個治理組織勢必要在自主與資源需要上取得有效的平衡,而以協力的方式,降低資源投入的額度,從事有效治理的工程。是以,公共組織為了完成使命,在受限於資源稀少的情況,有必要模糊部門分際的界限,並以治理的作為,融合公私與志工部門,共同推動公民的期望。

「協力治理」的特性:
合作氛圍:
為了達致行為調適的目的,兩造共同營為,協力完成對雙方均有益的作為或不作為行為。是以,職司政策執行的人員,為了提升政策使命達成的機會,乃要以教育或激勵的方式,誘引他們的政策參與,在彼此協力的情況下,完成雙贏的目標。

互動作為:
為了設計更具創造性的解決方案,有必要在決策過程上引進不同的利害關係人,經由集思廣益的對話過程,不只開拓嶄新的理念,而且爭取到更強烈的政策支持,強化彼此之間的建設性互惠關係。

並肩作戰:
此項並肩作戰的精神,其所強調的重點在於:兩造之間不時進行雙向溝通,消弭彼此間的歧見,並以一致且團隊的方式來創造績效;設定共同追求的願景,並藉之強烈磁吸革新性的思維及提升生產力;共同孕育尚未成熟的觀念,經由交流強化的過程,使其去蕪存菁,成為引領兩造推動公共事務的處理;推動全面的參與,以激起共同協力者極高的投入,全力完成既已設定的行事議程;以知識及經驗來過濾參與所提出的創意性觀念,進而篩選出對行事有效的創新。

授權灌能:
標的團體如若自身擁有能力處置自己所面對的問題,則公共組織就可投入其他公共事務的運營,專注於緊要事務的處理,是以協力治理講究的是授權灌能給標的團體,使其養塑自治的能力,只要公共組織提供必要的資源,就可實現政策目標。在這樣的認知之下,公共組織或可聚焦在能力建立這項政策工具的推展上,提供標的團體參與知識之旅,藉以習得自治的能力,解決自身的問題。

相互分享:
即兩造在資訊、思維、經驗、權力、資源、能力及視框上的分享或連結,從中整合或創造出新的動能或活力,用以成就單造無法完成的目標。是以,一造若只想獨享自己所擁有的資源,不願與他造共同分享而創造出新的資源,就沒有協力的前提,並沒有並肩作戰的基礎,只能各自為政了。

識別轉型:
協力治理的兩造,在識別上要能精準地認清,一則標的對象已不是純然接受公共服務者,而是十足具有公民的身分,不得再扮演依賴人口的角色,而要加入協力治理的行列,主動配合公共組織的作為,共同追求公共利益的獲致,所以是公益的共同創造者,並在服務提供的過程上加入提供的行列而增進服務的品質。

踐行「協力治理」的原則(C. Sirianni 教授觀點):
合產公共服務:
公民在當今公共治理的時代不應只扮演倡導生產公共財的主張,繳稅以享受這項公共財,進而消費那些服務與利益,反而要經由政策設計,引導他們進入合產的行列,提供各項工具與範例,將其養塑成技能優質、任職負責及效能卓越的生產者。

動員社區資產:
公共組織應用心發掘社區的優勢,使其養塑自行治理的能力,並運用其所擁有的有形或無形的資源,投入社區治理的工程,與其形構建設性夥伴係,擺脫官僚的不良限制,使其擁有自主的空間,在最佳時機處置社區問題。

分享專業知識:
公共組織在推動協力治理時,不僅需要扮演啟蒙教育的角色,進行必要的說服工程,還要接受公民建設性的經驗,以及第一線的日常生活知識,致使政策的日常生活化,而輕易取得他們對政策的順服。

推展公共商議:
「商議」扮演轉化衝突進入合作的角色,致使利害關係人感受自身亦是政策的主人,並非只是政策的俘虜而已,而是經由兩造對話互動形成在地化的觀點,這樣才有機會作成制約性的政策。

促進永續合夥:
蓋有效的公共事務管理,公民底盤結構的強化,信任關係的建立,權力的取得本受制於關係的密度,且是至為重要的因素,主事者斷不可加以忽視。換言之,民主協力已是解決公共問題不可或缺的關係結構,任何一造均要有迫切意識以形塑永續發展的治理夥伴關係,祇是關係的建立乃最具核心的突破點。

建立治理網絡:
在協力治理的時代,公共組織要成為資源連結的中心站,經由主事者互動交流創造嶄新的價值。同時更應用自身的影響力及知識,引進服務提供的參與者,增強他們的處事能力,得以在公共問題的解決上產出優質的績效。不過,公共組織在選擇網絡之際,事先要確立所為何事?持續服務提供或單一事件處理?所能匯集的資源有多少?彈性或受問責的幅度為何?再抉擇對應自己條件的關係網絡。

轉型組織文化:
一方面,賦予執行責任的組織,若未能因應夥伴關係的改變,調適有些基本性組織作風、思維及風格,對其執行效應就不能有過高的期許。他方面,公民若猶扮演消費者的角色,不能體認政策效應的產生,光靠公共組織的施力,效果也會打折扣,因為諸多政策若想要達到預期,公民自身行為的改變亦是影響變數。

確立相互問責:
問責機制的設立與發酵本要在多元要素的支撐下才有可能:一為利害關係人均有接近治理資訊的機會,從中發掘可受質疑的作為;二為被問責的對象要針對質疑的標的提出說明、解釋,並以循證的作為來證成採取行動的正當性;三為解釋不能隨意為之,而要向接受問責的平台適時提出說明;四為被問責者必須形塑義務感;接受他方的建設性質疑;五為在衡量解釋或證成所採作為的正當性時,或可安排對話以供澄清的機會,並在程序正義的信守下做成其公信力的判斷。

☆聚焦二:「公共服務動機」(public service motivation, PSM)概念探討

提出者:Perry與Wise兩位教授(1990)
上位概念:
激勵與行為動機上的差別是公部門、私部門人員之間的重要差異,換言之,Behn教授的研究就曾指出,「動機問題」乃是公共管理的三大重大主題之一。

對公共選擇理論的預設進行反思:
公共選擇理論為主流的「理性經濟人」(economic man)假設,認為經濟市場與政治市場中的同一個個體,基於理性總是會追求自身利益的最大化,所以不會有在經濟市場以自利為邏輯,而在政治市場以利他為圭臬的矛盾論述出現。

然而,官僚組織中仍明顯的可觀察到願意犧牲奉獻的「有原則的代理者」(principled agents),並非完全的自利;公務人員除了「外在獎勵」(extrinsic rewards)外,有時似乎更受到與公共利益有關的「內在獎勵」(intrinsic rewards)的影響。

PSM的內涵:
核心:公共服務動機就是個人主要或完全基於公共制度與組織的動機所驅使的行為傾向。
三大基礎動機:
理性動機(rational motive):
追求個人效用最大化,例如參與制定公共政策、出於個人認同而支持某個公共項目、對特殊利益或私人利益的倡導。
規範動機(norm-base motive):
指對規範對象的遵從,例如為公共利益服務的願望、義務和對政府整體的忠誠、社會平等信念。
情感動機(affective motive):
指在特定社會背景下的情感反應,例如對他人的同情和對價值的熱愛。

四個重要構面:
參與公共政策制定的吸引力。
對公共利益/公民責任的承諾。
憐憫之心。
自我犧牲。

PSM的前因變數:
社會歷史環境(sociohistorical content):如教育(包含教育程度乙專業訓練)、社會化(包含宗教、與父母的關係)與生活事件(包含觀察、模範學習)、社會化(包含宗教、與父母的關係)與生活事件(包含觀察即模範學習)。
動機環境(motivational content):如機制(包含信仰、價值、意識形態)、工作環境、工作特徵與組織誘因。
個人特徵(individual characteristic):如個人能力、自我概念與自我約束等類別,來理解公共服務動機對個人行為的影響。

提升PSM的建議:
從「價值管理」(managing by values, MBV)的概念出發是個可努力的方向。因為價值管理是聚焦在組織的重要價值,嘗試將這些價值嵌入組織系統中,並且希望能夠以組織價值為激勵因子,藉以形塑成員的態度與行為,讓成員同時完成個人與組織的價值。而公部門獨特的公共服務特性,正是做為價值管理的良好標的。

從個人層級來努力:
高階主管面向:
領導者可以將某些重要的價值與觀念,藉由「使命宣言」(mission statement) 及「價值法典」(codes of value),清楚展現給外界知悉組織的願景,並據此與利害關係人進行溝通,將成員的思想言行與組織的價值觀緊密結合。
中階主管層面:
可藉由「轉換型領導」達到下列四大目標:

魅力影響(charisma or ideailzed influence):指領導者具有遠見與活力,成為成員崇拜和學習的理想對象,使成員願意遵照其指示完成任務。

激發動機(inspirational motivation):指領導者運用其魅力,有效傳達組織的優點,使員工在樂觀與希望中,清楚組織的目標與發展方向,同時產生強烈的工作動機與向心力。

知識啟發(intellectual stimulation):指領導者鼓勵成員在知識上的追求,並對以往工作績效進行思考,以在工作行為上更加成熟圓滿。
個別關懷(individualized consideration):指領導者針對成員需求而給予個別關懷,使成員感到備受重視因而加倍努力,領導者因而與成員建立特別關係,而不僅限於資源交換,使成員感到自我與組織融為一體。
基層人員層面:
從社會交換理論(social exchange theory)可知,員工以雙方互惠原則,尋求勞資雙方關係的平衡點,互惠交換的可以是實質物品或是精神層面,例如金錢、物品、職位、關心、肯定等。當員工感受到「心理契約」(psychological contract) 因交換獲得實現後,對於工作態度、工作動機與工作績效皆會有正面的影響。

從組織層級來努力:
長期作法:
公共服務動機對於投身公部門吸引力的影響,,會受到評估自己的價值與人格特質是否與組織相契合的中介效果影響。因此,提升政府決策力、執行力、回應力的各種作為,都能讓民眾慢慢對於政府的既有印象改觀,重塑政府品牌形象,主導整個社會公共服務意識的形成,以建立政府公共服務內涵的「品牌人格」(brand personality)。
中期作法:
調整人力資源管理制度。在招募與甄選上,根據「職能冰山理論」(competency iceberg theory)來看,公共服務動機屬「內隱職能」,因此用考試一途進行徵選只能評估「外顯職能」,自然有不足之處。所以,可以參考其他國家的做法,將核心價值(core value)的展現列入公務人員的個人檔案,例如如何展現誠信、什麼行為表示具有自我犧牲的精神等以讓績效評估與薪酬制度能與公共服務動機產生具體的連結,並且據以當成升遷評估準則之一。
短期作法:
根據學者的研究,志願性工作經驗能提高公共服務動機,而且正式性的經驗比非正式的效果更佳。此外,亦可運用個案教學法或是行動學習法,要求公務人員與其工作有關的受益者接觸溝通真實的感受到其公務工作對於民眾生活造成那些實質的變化,讓公務人員瞭解其工作重要性以激發服務的熱忱。

☆聚焦三:「風險管理」重點整理(徐仁輝老師版本)

■政府機關面臨的風險:

財產損壞(damage of property):
因作業疏忽、火災、自然災害、設備的缺陷等所造成的公共設施與設備等財產的毀損。
財產損失(loss of property):
因民眾或業務往來廠商的不誠實行為所造成的金錢上的損失。
所得損失(loss of income):
因天然災害或公共設施的品質不良所造成的政府收入的減少或維護成本的增加,例如因火災而關閉停車場,造成停車費收入短收。
責任增加(liability):
因政府機關執行公務所造成的員工或民眾的傷害而增加的賠償責任。
員工健康(employee health):
因員工疾病或意外而造成的公務的延誤或生產力的降低。

■風險管理的方法:

風險取消:
可藉變更作業流程或完全停止某項服務來取消風險,例如改用安全設備、禁止不良駕駛紀錄者開公務車、停止使用經證實有危險的公共場所等等。
風險減輕(risk reduction):
如風險無法完全取消,至少可設計與建立安全計畫或作業流程來降低風險,負責安全的管理人員更應隨時檢查各項安全措施。
風險承擔:
若特定風險損失是相當普遍,而機關又不在乎其成本,則將此風險予以承擔是一種解決的方法,例如設備經常故障,可透過財務方式(如損失準備)將此成本內化。
風險移轉:
不承擔的風險即應移轉,移轉的基本作法是透過協議,將損失移轉給予政府機關有業務往來的組織,如政府機關採購時,於合約內註明廠商應承擔的責任。

■執行風險管理計畫的要件:

集中的行政管理:
風險管理涉及組織內所有部門,有些部門可能經常暴露於風險之下,有些作業過程可能有較高的機率造成損失,風險管理集中由一個單一部門或辦公室負責,可對風險作完整的研究與協調。因此,大規模的機關經常有專責的部門負責風險管理,小規模的機關則可將風險管理業務集中授權現有的一個部門負責。
適當的人員:
風險管理人員除了應具備專業知識外,更應有良好的人際溝通能力,方能協調各部門人員的配合。
有效的紀錄保管:
有效的紀錄包括請求保險給付的報告紀錄、確認損失因與來源的報告、財產估價報告、交通工具與設備估價報告、保單與涵蓋範圍紀錄、目前仍有效的保險紀錄、保險手冊等。
明文規定的風險政策與作業過程:
何種風險應涵蓋? 
何種風險讓其保留?
購買何種保險?
選擇保險公司的程序。
何種安全措施應採行?如何採行?衡量績效的標準為何?

☆聚焦四:「風險管理」探悉

「風險管理」的重要性:

隨著全球化發展,世局愈益快速多變且劇,風險管理(RiskManagement)乃成為全球重要課題。起源於美國1930年代初期,由於經濟不景氣、社會政治變動與科技進步,加上鋼鐵業大罷工及通用汽車巨災事件,許多企業為因應經營危機,紛紛設立保險管理部門,創議風險管理的觀念。自1938年以後,美國企業對風險管理開始採用科學方法,並經逐步累積經驗後,於1950年代風險管理成為門學科,風險管理的理念也從美國傳至加拿大、英國、澳洲、歐洲和日本等國家和地區。

我國於民國96年參考引進先進國家作法,開始推動政府整體的風險管理,訂頒「行政院所屬各機關風險管理及危機處理作業基準」,並編訂「風險管理及危機處理作業手冊」,做為各機關建立風險管理之依據。

風險管理對於政府計畫管理與效益也逐漸成為不可缺少的要件,尤其政府計畫執行的良窳直接影響政府效能及服務的提供,成為政府施政重要的環。因此,先進國家在導入風險管理治理時,亦包括計畫的風險管理,以避免或降低計畫進度延誤、品質不良和推動不易等問題,確保計畫如期如質達成目標。尤其在規劃和可行性評估階段,若能預測施政計畫執行階段的風險,則有助於主管部會及早發現可能面臨的風險,並利於權責的劃分和預算編列。

計畫風險管理的內涵:

從個計畫管理面向來看,風險管理是要對計畫中可能的風險予以辨識、避免、控制與降低負面衝擊,以及將計畫機會與正面成果及利害相關者利益最大化。計畫風險管理是個系統性的途徑,透過個邏輯性、總整體與文件化的策略,包含風險的可容許度、避免、降低或去除風險。計畫風險管理必須被視為個在整個計畫從投注生命週期的策略評估階段開始就持續進行的程序,並且在計畫整個生命週期中不斷地進行。

計畫風險管理的價值包括:促進計畫的成功、辨識不確定與可能結果提供預測、透過更充分資訊的決定產出更好的成果、對於具創造的思維與創新有正面的影響、提供更好的管控-更少的經費與更少的時間浪費,以及更聚焦在計畫的效益。計畫風險管理是計畫管理的個整合的要素。

計畫風險管理的步驟:
風險管理規劃(RiskManagementPlanning)
風險管理規劃的目的是確認計畫應採取哪些方法及如何進行計畫風險管理活動,需要確認組織目標及界定內、外環境因素,並透過與利害關係人進行商議,訂定風險管理計畫。
辨識風險事件(IdentifyRiskEvents)
辨識影響組織目標達成的風險與機會,目的是找出計畫中的風險事件,並將風險的特徵文件化,例如運用風險解構(RiskBreakdownStructure,RBS)依計畫各項工作潛在風險來源予以垂直分類,以全面瞭解計畫風險。

質化風險分析(QualitativeRiskAnalysis)
分析風險辨識後產生的可能性與結果,並對已辨識出的風險,決定其對計畫影響的優先等級。
量化風險分析(QuantitativeRiskAnalysis)
以計量方法分析影響計畫的每項風險的影響程度。

風險回應規劃(RiskResponsePlanning)
根據風險分析結果,針對計畫中的風險事件發展回應計畫或行動方案,以降低風險對計畫的威脅程度,提升計畫成功機會,般常用的回應方法有規避、移轉、降低與接受等4種策略。
風險監測及管控(RiskMonitoring&Control)
審視風險管理每個過程進行狀況,並不斷檢討改進。

☆聚焦五:美國政治傳統的行政理念:Kettl的分析(林鍾沂,2018新版)



☆聚焦六:政策執行---艾摩爾的社會計畫執行模式(林鍾沂,2018新版)