高普考地政類科土地政策考試準備方法重點總複習

2020/03/16
高普考地政類科土地政策考試準備方法重點總複習
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【土地政策】(108高普考考前重點整理)

一、為推動都市更新政策,政府於87年11月制定都市更新條例,106年5月制定都市危險及老舊建築物加速重建條例,107年2月制定國家住宅及都市更新中心設置條例,最近更大幅修正都市更新條例。請針對前述所謂「都更三法」為達成都市更新之政策目的,所採行之各項措施,申述你(妳)的看法。

都市更新條例:

採行之各項措施
更新地區之劃定可分為:優先地區、迅行地區、策略性地區及自行劃分地區。實施方式可採行:徵收、區段徵收、市地重劃、權利變換、協議合建、其他方式。並給予各種容積獎勵及稅捐優惠。
各級主管機關得成立都市更新推動小組,督導、推動都市更新政策及協調政府主導都市更新業務。                         
個人的看法
都市更新條例修法後,就更新單元劃定門檻提高,而更新地區與自劃單元劃定基準,均應由都市計畫委員會審議,案件如有爭議應一律聽證、拆除前也應落實兩人權公約規定,應本於真誠磋商精神予以協調,政府主導都市更新業務等修正,確實較符合程序正義、保障民眾權益。

都市危險及老舊建築物加速重建條例:

採行之各項措施
明定都市計畫範圍內危險及老舊瀕危建築物之範圍,處理方式只有重建,且需經全體土地及合法建築物所有權人同意始得進行。(老屋1.5參照)

個人的看法
危老條例最主要係針對較小基地規模之重建案,給予各種獎勵及稅捐優惠,期許提升危險老屋之重建速度與效率,並帶動內需市場之經濟動能。
危老條例美其名為更新危險建物,但實則為單純產權服務,不僅大方放送容積、更減免都更後持有稅賦,都市計劃精神名存實亡。尤其建蔽率及建築物高度得酌予放寬,而不顧公共安全只會讓都更後房子更危險。

國家住宅及都市更新中心設置條例:

採行之各項措施
「住都中心」為行政法人性質;其監督機關為內政部。主要業務範圍為,社會住宅之受託管理,及都市更新事業之整合及投資,擔任都市更新事業實施者。

個人的看法
政府成立「住都中心」企圖以其公辦民營之背景及公信力,投入第一線都市更新事業及社會住宅業務之推動,期許提升該兩項政策事業之效率。
惟就過往政府成立許多「行政法人」之實際推動政策之績效而言,多數都不盡理想,探究其主因缺乏實務經驗與推動政策之熱誠,且重要職位均淪為政治酬庸,故「住都中心」已掛牌半年多,實際推動成效仍有待後續觀察。

二、何謂土地市場失靈?其形成原因及解決土地市場失靈之策略為何?

市場失靈意義:
古典經濟理論認為價格機能(市場機制)像一隻看不見的手,於自由競爭市場中,具有調節的力量,可使土地資源之配置(例如價量、區位分布、使用強度與用途種類)達最適化。然在現實經濟社會中,土地透過市場的價格機能運作,仍無法藉由個人追求自利而達成社會的經濟效率之最適化,此種資源配置未達最適化之現象,謂之市場失靈。

造成市場失靈之原因如下:

完全競爭市場不存在
土地具有異質性、供給彈性小、政府使用規劃管制、市場交易資訊不完全等特性,造成土地價格常出現價、量背離現象,主因是土地市場為一不完全競爭市場,也是造成市場失靈之主因。

外部性(外部效果;外溢效果;Externalities)
土地之開發利用行為必定會產生外部性,而外部性又可分為「外部經濟」與「外部不經濟」。「外部經濟」指對整體社會有利的外部性;個人低於社會整體利益,而「外部不經濟」指有損害社會整體利益的外部性。此種因外部性導致個人土地地價產生暴損與暴利現象,是市場失靈原因之一。

公共財(Public Goods)
公共財之定義,係指當資源或財貨提供某一人消費使用時,亦同時可供其他人利用(無排他性),且不會提高其生產成本(無敵對性),亦不會減少其供任何其他人之可利用性(聯合消費性)。
簡言之,公共財之特性係以滿足全體社會慾望為目的之財貨或資源,例如公共設施用地之提供者,因此無法獲取正常利潤或報酬,是其造成市場失靈之主因。

資訊不完全(Imperfect Information)
現實房地產市場,相關市場交易之資訊通常是揭露不完全的,將會阻礙市場交易的調整過程及資源配置的最適化,以致改變供給與需求及價值之正常演變而造成市場失靈。

獨占供給問題
土地具有不可增加及異質性,常發生地主囤積養地之獨占行為,影響土地正常供給而造成地價不合理上漲,甚至因少數人獨占土地而使相關公共設施無法有效率提供,而造成市場失靈。

解決市場失靈之策略:

維持市場正常發展
土地易受其自然及市場交易資訊不完全等特性之影響,常出現價格價、量背離現象,政府應建立完整之市場交易法制,導正市場不合理之現象,以維持市場正常發展,避免造成市場失靈。

矯正外部性
對於產生「外部經濟」者,應回饋給予適當利益,而對於產生「外部不經濟」者,則應課取相關負擔以符合整體社會之公平正義。故可藉由財產權劃分界定、租稅貼補或外部成本內部化、協商機制及課稅等方法,矯正或消弭其外部性。

政府提供公共財
由於公共財具有聯合消費、無敵對性、無排他性等特性,私人往往不能獲得正常利益因此均不願意提供,此時應由政府扮演提供者之角色。例如,政府優先將公有土地提供作為公共財,以減少對私有土地財產權之侵害。

建立資訊流通平台
對於市場之交易資訊不完全或資訊不對稱之問題,政府應往扮演資訊提供者或建立資訊平台之角色,政府可藉由建立相關機制,提升市場交易之效率,以降低市場資訊不完全所衍生之市場失靈等問題。

善用公權力消除獨占
針對私有土地之壟斷、投機、獨占而造成市場失靈現象,政府應善用公權力消除該現象,例如採取徵收或區段徵收、市地重劃、協議價購、都市更新、課稅,甚至實施市價課徵增值稅、空地稅及奢侈稅等手段,都屬政府積極且有效率之手段,來消除私有土地之獨占性。

三、何謂政府失靈?形成政府失靈之因素?解決政府失靈之最有效途徑為何?

政府失靈之意義:
當土地市場之價格機能未能有效率的運作,而使土地資源之配置未能達成社會之最適化,即市場失靈時,則有待藉助政府公權力來解決其問題;但政府並非萬能,反而政府的介入與干預私經濟的結果,可能是無效行為,甚至出現欲解決之問題更加惡化之現象,此即政府失靈。

政府失靈之因素:

資訊收集不足
政府之決策,必先廣泛收集相關資訊;但由於資訊之獲取有限與不足,政府所擬定之決策易生偏頗。

政策之決策錯誤
政府是由個人組成的集合體,政府成員假借政府之名行個人之效用最大化,(如貪污、舞弊、主觀等),造成決策錯誤。另外,公共政策之擬定須廣採眾議,但政府常因遷就政治或選舉利益考量而造成決策錯誤。

影響私有市場之效果
現代經濟、自由化程度越來越深,經濟市場規模日益龐大之下,政府干預經濟市場的效果越來越有限。

政治運作過程複雜
民主國家施政,所有的政策須經議會之同意,而議會所通過的內容,常與原政策之規劃出現落差;另外,政策之形成亦常受到各利益團體運用各種管道,來影響決策而造成政策偏差。

政策目標與執行成效之落差
政府組織為一龐大官僚體系,政策之執行涉及縱的指揮系統與橫的協調系統,但由於指揮與協調均有許多節點,致政策執行結果往往公權力無法貫徹而影響政策執行成效。

解決政府失靈之策略:

擴大民眾參與
民眾參與土地政策規劃與制定之程序已成為世界潮流,不論在已開發國家或發展中國家,為確保土地資源的永續利用,民眾參與皆有其必要性與合理性。因此在民主潮流及現代化土地政策規劃程序之下,民眾參與成為土地政策成功之必要先決條件,積極的民眾參與是希望提供機會給民眾參與了解,並監督政府制定土地政策之決策、規劃和施行之過程外,更能減少政府失靈之機率。

強調「土地倫理」的觀念
鑑於以往政府之規劃不當、浮濫徵收,造成土地資源過度的開發與濫用,以及大自然力量的反撲,致使近年來人類生命財產遭受嚴格損害;強調「土地倫理」的規劃觀念,乃為落實土地資源永續利用之觀念,土地之利用應結合經濟發展與環境保育的資源經營理念,惟有維持生態的平衡,土地資源才能延續的發展利用。

提升決策規劃能力
政府進行各項決策研擬時,應落實知識之應用,以提升決策規劃能力。政策之制定或執行更應避免遷就政治或選舉利益考量而造成決策錯誤。

建立資訊流通平台
對於市場之相關交易資訊不完全或資訊不對稱之問題,政府應往扮演資訊提供者或建立資訊平台之角色,政府可藉由建立相關機制,例如,落實「實價登錄」制度,提升市場交易之效率、尊重市場機能,以降低市場資訊不完全,以及出現政府失靈等問題。

貫徹公權力於政策執行
各種政策方案在經過合法化後,需採取必要的對應行動,使政策方案付諸實施,以達成預定解決問題之目標,主管機關應落實公權力之執行,惟有強調公權力之執行,政策目標才有達成之可能,政府也才不會出現失靈。

四、台灣都市建築已逐漸朝高密度型態發展,在公共設施不足情況下,政府往往利用容積獎勵制度,當作公共設施建置的萬靈丹,原本透過此制度應該使公共設施有相對應的增加。但實際執行卻造成容積失控、圖利建商的爭議,似乎大眾並沒有享受到容積獎勵的好處,請舉例說明真實容積獎勵的問題(如:開放空間獎勵、停車獎勵、綠建築獎勵等)?你認為未來繼續使用容積制度時,應該有那些準則必須考慮?

容積獎勵:
政府為達成某些土地政策之目的,常以容積獎勵地主為手段來達成土地政策目的及促進土地利用,例如保留開放性空間之建築,地下室增設停車空間或捷運車站周圍之建築,以及配合都市更新、空地綠美化等,將於都市土地原實施管制之容積,另給予不同程度之容積,及政府再加碼給予地主之容積,以作為地主或開發者因配合政府政策之獎勵制度。

現行各別容積獎勵方案,所出現之問題:

保留開放性空間建築之容積獎勵
都市大樓建物之興建,常因集約利用,帶來許多外部成本,因此政府擇定都市內某些地區,開發者若將原法定空地規劃開放供公眾使用時,則給予一定數額的容積獎勵;就公平性而言,並非所有都市土地均能適用,因此產生地主間之不公平,另就效率而言,常見開放性空間之規劃方式,實際供公眾使用之實用性不高,此容積獎勵制度效率成效不佳。

地下室增設停車空間之容積獎勵
為解決都會地區停車問題,對於增設停車空間之建築,予以適度容積獎勵,但容積獎勵予私人是屬於公共財之賦予,其地價因此增漲,形成漲價歸私之不公平現象外,更因容積獎勵後致總體容積增加,使區位內停車空間不足問題更加嚴重,其容積獎勵制度效率受到影響。

捷運車站周圍之容積獎勵
北、高二市都對捷運車站一定範圍內之土地於開發建築時,均給予不同程度之容積獎勵,以落實TOD大眾運輸導向發展及緊密發展之理念。對於獎勵之範圍及容積額度高低之規範,若未建立一公平衡量標準,恐易形成另類之地主不公平現象,例如,都會區及郊區型捷運車站周邊,均適用同一套獎勵標準,實有不合理之處,且影響其該容積獎勵制度效率之達成。

都市更新之容積獎勵
為提升權利變換關係人參加都市更新之意願,都市更新條例44條,有給予各種容積獎勵之規定。上述都市更新之容積獎勵制度,確實增加了關係人的意願,惟對於非適用都市更新之老舊建物重建之地主,卻無法適用此容積獎勵制度,形成二者地主間之不公平。以及都市更新事業之推動是一項非常漫長及繁雜的工程,其更新事業之效率提升,容積獎勵並非唯一之主要因素。

空地綠美化之容積獎勵
地方政府為美化市容,對於都市中之空地於尚未建築期限,若配合進行綠美化一定期間,則給予各種容積獎勵。
惟對於都市空地之綠美化,給予各種容積獎勵,形成變相鼓勵地主養地,形成投機風潮及社會不公平現象。

未來容積制度推動之準則:

容積的規劃必須考慮都市競爭力,並以都市發展目標為依歸
在全球經濟競爭前提下,世界都市、區域中心型都市、次區域中心型都市、地方中心型都市應勞力分工,各司其職,不同都市階層,都市功能各不相同,都市容積的規劃可以扮演著達成目標政策的任務,總體容積大小的設計也就不同。

容積的規劃必須考慮都市容受力,容受力有自然容受力與設施容受力
自然容受力和地質、坡度等因素有關,承載力大,容積允許較強,否則便應限制。設施容受力和公共設施諸如學校、公園等數量有關,質、量愈多,則允許容積越大,故都市容積的規劃必須考慮都市容受力。

容積的設計可以配合多元土地使用分區的規劃
傳統商業區高容積而住宅區低容積的規劃思維,往往會帶來使用管理上的困擾。在土地使用多元化的思維下,商業區可以採取低容積的設計,而住宅區可以採取高容積的設計,依據不同需求及地區特性,可以有不同的組合設計。

容積獎勵必須因時因地,配合都市發展作適時的調整
制度設計往往會受制於行政部分執行的能力而缺乏彈性,以至降低了制度效率,惟都市發展是動態的,都市政策有隨時調整的必要,因此容積獎勵政策也必須具備可以調整的機制。

容積獎勵必須避免相互衝突
每一項容積獎勵都有其政策目的,各政策目的之間需要檢視是否具有衝突性。例如:建築物增設停車空間。容積獎勵旨在獎勵興建建築物時提供公共停車空間,而捷運車站附近地區高容積發展(TOD)的目的,在於鼓勵使用捷運設施代替私人運輸工具,兩種容積獎勵政策同時使用,即具有衝突性。
基本上,容積的規劃與獎勵必須更細緻化的去設計,兩者可以相輔相成,相互為用,應用得宜有助於都市發展達到公平效率的境界。

五、國土計畫法施行細則規定,成長管理策略中應載明城鄉成長區位及發展優先順序,此一規範係基於現況那些問題之考量?城鄉發展地區該有何種土地政策?

國土計畫法施行細則規定,實施成長管理策略所考量之現況問題,如下:

台灣都市現況已形成蛙躍式發展。

公共設施現況之規劃配置不具效率。

現況環境的污染嚴重,尤其空氣環境品質。

現況土地使用衝突型態頻繁,都市風格毫無特色。

市場出現失靈房價暴漲,民怨四起。

土地政策失靈下產生之零散的都市發展模式。

缺乏誘導都市成長的獎勵措施,鼓勵都市再發展。

城鄉發展地區應有的土地政策:
實施都市成長管理之目的,在於因應都市快速成長所產生之外部效果,企圖透過規劃策略之運用,提升土地使用與公共設施配置之效率,降低無秩序的蛙躍式發展之發生,以期塑造美麗健康的都市發展型態與景觀,減輕政府財源之負擔。故健全城鄉發展地區,應有的土地政策,如下說明:

避免蛙躍式發展(造成都市蛙躍發展的原因與影響)
蛙躍式發展(Sprawling Development) 常被批評為未經規劃管制與協調整合的發展,其發展型態為不連貫、帶狀、零散的土地使用型態,造成都市機能之錯亂與單獨不經濟的開發行為發生。

避免空屋之形成(以保護納稅義務人)
避免供給過多或區位不當而使房價下跌:
成長管理政策可避免私部門的銀行貸款因銷售不佳成為呆帳,納稅義務人成為房貸清償的義務人(受害人),購屋的社會大眾亦可能因建商蛙躍發展式的不負責任之建屋品質而蒙受損失。
避免政府財政負擔過重:
不當或過多的土地開發也將使政府公共設施的規劃配置變的缺乏效率,且形成政府之財政負擔,最終受影響的仍是納稅義務人。因此在台灣房地產價格飆漲的當下實施成長管理之相關策略,確實可保護納稅義務人。

解決市場失靈
政府介入土地市場,企圖平衡公共利益,減少土地活動之外部衝擊侵蝕環境的均衡與發展,並提供公平有效率的土地管理方式,以解決市場失靈現象。

健全都市風格
為避免都市之蛙躍式發展,破壞都市景觀,以確保土地使用與開發行為之連續性、隱密性、提升土地使用之效率,並減少公共設施投資之浪費。 

提升生活品質
成長管理主張以公平有效率的方式運用土地資源,以均衡適時的態度提供公共設施與分配社會資源,以有系統循序漸進的開發方式規範都市景觀塑造都市風格,其最終之目的便是在於改善都市居住環境與提升生活品質。

六、現行都市計畫地區之可建築用地有明顯供過於求之情況,其背後原因為何?又目前住宅市場亦供給過剩,政府該有何政策分別處理前述可建築用地及住宅市場供給問題?


現行都市計畫地區之可建築用地明顯有供過於求之情況,其背後真正原因如下說明:

市場資金氾濫
民國98年1月遺贈稅法修正大幅調降遺贈稅率,致使台商資金大量回流,加上政府為挽救景氣大幅壓低銀行存、放款利率,更使市場資金氾濫,致使大量資金匯集於不動產市場而造成此波地價及不動產價格暴漲。

土地供需不均衡
台灣地區人口、產業長期以來偏向南、北兩大都會區集中發展,造成局部地區人口、建地比例失衡,尤其以大台北地區最明顯,造成地區內土地之供需失衡,致使北部都會地區不動產價格出現暴漲情形。

土地增值利益大量歸私
現行土地增值稅制,無法貫徹漲價歸公致使地價暴漲,其原因如下:
公告現值偏低:
目前公告土地現值與市價差距仍大,因現行土地稅法係採計公告土地現值作為申報土地移轉現值,致其課稅基礎未能反映土地實際增值而造成不勞而獲。
增值稅率偏低:
現行土地增值稅之稅率平均為30%嚴重偏低(其中94年又大幅調降稅率),且同一年度內土地多次移轉均得免徵土地增值稅,更增加短期之炒作空間。
公地標售幾乎免稅:
現行公有地標售移轉,均以標售金額作為申報移轉現值之標準,致該土地移下次轉時之原地價常遠高於當期之土地公告現值,造成該土地長期間內移轉均課徵不到土地增值稅。

現行土地稅制未符「量能課稅」原則
現行土地稅制對不動產之「持有成本」相較於持有其他財貨更低,有利於投機者之囤積炒作,例如地價稅及房屋稅等。而土地移轉時相關稅賦之「移轉成本」亦不高,例如契稅、增值稅,因此造成土地投機行為之盛行,地價不斷出現暴漲現象。

房地產市場發展不夠健全
台灣房地產市場屬於淺碟型市場長期以來發展並不健全,有利市場投機盛行,原因如下:
房地產市場資訊流通不足:
估價制度尚未普及;不動產估價師法雖完成立法,惟估價制度建立之初,估價制度尚無法普及至一般交易案例之價格認定。
房屋實際交易價格因難以認定,礙於我國土地稅制採土地、建物價格分離課徵,縱使掌握實際交易價格亦無法分離其房、地價格,故實價課徵有其技術難處,形成漲價歸私、租稅不公及市場投機之現象。
政府採取資金寬鬆政策又遇近年全球通貨膨脹問題,不動產具有保值效果,此波資金行情更促使不動產價格不合理上漲。
土地之變更使用:
近年來因都市範圍不斷向外擴張,使得郊區土地可能變更為都市可建築土地,地主則一夜致富,連帶郊區土地之地價亦出現暴漲,常造成漲價歸私現象。

政府處理可建築用地及住宅市場供給問題,該有之政策:

尊重市場機能
政府應尊重自由經濟之精神,先從法令面健全可建築用地及住宅市場之公平交易機制,建立市場資訊充份流通,及進行住宅金融管控機制、市場供需引導與總量規劃,促成市場正常發展,尊重市場機能,確保供給者及消費者雙方的權益。

維護社會公義
調整現行各項住宅補貼制度,整合政府組織及資源,強化輔助租賃措施,採取公平、效率的實質補貼或行政協助,落實照顧中低所得國民及弱勢者獲得適宜之社會、合宜住宅,健全可建築用地及住宅市場。

鼓勵民間參與
鼓勵私部門及第三部門共同參與社會、合宜住宅之興建,引入民間的資源及活力,從個別住宅到社區及城鄉環境,由點而線而面,以補助及評鑑獎勵制度,鼓勵民間參與提供優良之居住環境,健全可建築用地及住宅市場。

保障居住權利
從市場面及居住品質面保障國民承租或承購住宅的機會可近性及多元性,增加無障礙人性化住宅之供給,以創造適合老人、永久性及暫時性身心障礙者、婦女、小孩,均可居住在無礙生活的居住環境中,進而健全可建築用地及住宅市場。

揭露市場資訊
房地產景氣瞬間變化萬千,政府應建立房地產資訊流動平台以揭露市場資訊;應加速健全並落實「實價登錄」制度,以利民眾購屋時參考,建立市場理性交易環境及健全可建築用地及住宅市場。

改進公地標售方式
公有土地之標售極易引起競標而帶動地價上漲之波動效應,故未來公有土地不論出租或出售,務求地盡其利,規範投標業者應提出詳細土地使用計畫,並督導其按計畫執行,否則應收回其土地或課以重稅懲罰,以健全可建築用地及住宅市場。

土地稅制改革
土地稅制之良窳,影響土地資源之分配與利用,更關係不動產市場之健全發展。為抑制地價不合理上漲,土地稅制應朝向落實漲價歸公、社會公平及促進土地利用等公益方向進行改革,以健全可建築用地及住宅市場。