高普考人事行政各國人事制度準備方法重點總複習

2020/03/26
高普考人事行政各國人事制度準備方法重點總複習
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【各國人事制度】(108高普考考前重點整理)

人事機構設置體制類型

幕僚制─即人事機構係隸屬於所屬行政機關之管轄體制,尚可區分為:
部外制:設有與各行政機關平行的人事主管機關,依法超然獨立行使人事權,其地位較具自主性。如美國前聯邦文官委員會、日本人事院。
部內制:在最高行政機關之下亦設立人事主管機關,惟直接受最高行政首長督導,不具自主性。如法國、德國之體制。
折衷制:分別設有部外制與部內制人事主管機關。如英國1968年以前。
獨立制:人事權獨立於行政權之外,為我國特有之型態。具有人事權與行政權分立制衡、二者不具「隸屬─監督」關係、行政機關所屬各級人事機關均具「雙重監督隸屬」體並自成一條鞭系統等特色。

最高人事(行政)主管機關

英國:原文官資格審定權為超然獨立的文官委員會,餘由財政部掌管,屬折衷制(1855~1968),現由內閣辦公室主管,屬部內制(1968~)。
美國:原文官委員會為部外制(1883~1978),現行人事管理局(1979~)為部內制,另有職司準司法權之功績制保護委員會。
法國:自文官局,至預算、人事暨國家改革部均為部內制(1945~)。
德國:內政部及聯邦人事委員會各司其職,仍為部內制(1953~)。
日本:中央人事主管機關為人事院,屬部外制;內閣人事局為部內制。

高級文官團

英國:1996年起將原本開放層級中的G1~G5人員及政署之執行長納入,建立高級文官(SCS)制度,向公私部門延攬人員。均為高層級事務官身分,未包含政治任命人員或政治職文官。以「內閣事務部」為主管機關。
美國:1978年於文官改革法中創設高級行政人員(SES)體制,將GS俸表16~18職等抽離為高階文官團體。任用不經考試,但須合乎法定資格條件,兼採內升與外補方式。採取彈性管理,競爭制度,並著重績效管理。
法國:多以常任文官之A類及其上層超類中之高級政治任命文官為範圍。其中A類人員具有考試、訓練、任用三者合一之特點,素質優異。
德國:多以高等職與政治職中之高級政治任命文官(1/3以上職位可由非永業文官擔任)為廣義範圍。為「典型的官僚精英」,地位優越。
日本:多以上級官職與指定職為範圍。均由考試進用之基層人員逐步升遷,採完全內升制,社會地位高尚,具永業化精神。

政務官主要特性

英國:政務官與事務官有極明顯的界線(1701年之吏治澄清法);政務官以首相為政治首長,與其所轄之行政首長相互區隔;政務官多援例由國會議員出任,依內閣制(行政與立法合一之體制)運作,以集體責任為基礎;政務官管理除極少數例外,不受文官法規之規範。
美國:政務官比率高;與事務官界限不明確;極少來自於政治世家或國會議員普遍缺少政黨組織運作及國會事務經驗;任職短暫,學者多以「政治過客」或「政治候鳥」稱之。
法國:非由現職國會議員出任;因多次共和交替,政務官隨首長進退極為頻繁;常與一般常任文官不合,意見紛歧;與事務官界限不明確。
德國:與事務官界限不明確;重視政治忠誠及議會關係;強調集體責任。
日本:多由國會議員出任;世襲化及學閥化特性;派閥政治特色。

俸給決定與調整程序

英國:公平原則、內部均衡原則。1996年後,高級文官採全國統一但具績效彈性的薪俸制度,一般文官由原本中央統一定俸的惠特利協議制,改由各部自行與所屬文官工會進行集體協議。
美國:平列原則、比較原則、同工同酬、地域性差別。勞工統計局進行民間薪資調查,待遇諮詢委員會建議調薪幅度,總統待遇小組向總統提出報告書,用人費指數(ECI)變動比例超過0.5%則採自動調薪,特殊緊急情況時仍授權總統有權自行決定的例外法則。
法國:集體協商原則,先與同額代表委員會諮商,再送國會討論決議。
德國:傳統照顧原則,加入績效改革,薪俸決定及調整由內政部主導。
日本:職務薪給原則,並考量民間薪資水準、標準生計費、物價指數等因素。由人事院進行民間薪資調查研究,向國會與內閣提出修改方案,完成立法後再行追加預算。公務員並得就俸給向人事院提出改善要求。

地域加給

英國:「倫敦加給」係彌補在倫敦工作者相較其他地區所產生的額外開支。評估計算指標包括住屋、交通、通勤轉乘耗損與其他消費因素。
美國:1994年起,授權在一般民間薪資高於聯邦公務人員薪資地區,可適用不同地域俸表,為「地域性俸給」。現有34個區域俸表。
日本:地域津貼(都會性質)、廣域異動津貼、特地勤務津貼(離島或生活顯著不便地區)、寒冷地津貼等4項。

績效俸給制度

1980年代以來,歐美各國紛就傳統按年資晉級之俸給制度進行實驗,改以工作績效為基礎的俸給制度。
英國:1980年代施行績效獎金方案、自由裁量增薪方案,均因對行政績效改進無效果,且遭受公務員反對與敵視,宣告結束。1996年後授權部會政署自訂單一績效薪俸制度,獎勵額度則視其預算撙節盈虧多寡而定。SCS之薪俸亦明顯與績效緊密連結。
美國:1980年代施行功績俸制度,後改採績效管理及獎勵制度,因零和賽局造成緊張關係、成效不彰、財政負擔,宣告終止。現SES維持績效報酬制,另經人事管理局核可採行之「示範計畫」,亦運用寬幅及績效給薪。
德國:1997、2002年修正公務員俸給法規,實施績效津貼及獎金制度,另公務員俸級晉級修正為彈性化俸表,將本俸提升年限延長,並將績效設為提前升任或不予升任的判斷標準。

文官之勞動權概況

英國:享有是否參加團體之決定權,也得與國家簽訂定團體協約,惠特利協議制舉世聞名,但無行使爭議權或罷工權之權利。
美國:公務員公會組織規模較遜於勞工工會,協商權由保守漸趨開放,以勞資關係局為專責機關,雖明文禁止罷工,惟部分州政府有不同規定。
法國:擁有團結權、團體交涉權及罷工權,僅仍有需於罷工行動前5日通知主管機關之原則規範。
德國:公會採機關協會及職業聯盟雙軌制,可同時加入,但無團體協約權,另採共同決定與協同參與之替代性措施,仍不得有罷工爭議行為。
日本:除享組織公會、與政府協商交涉之權限外,國家、地方公務員法均禁止罷工。或與其保守國情有關,但仍有公平制度以為補償替代措施。

保障制度之程序規定

英國:1995年文官管理法典之新申訴制度明定文官申訴委員會為救濟保障之獨立訴願機構。可受理並審議拒絕允許參加政治活動、養老金喪失、免職與提前退休、不給付補償或因無效率因素取消給付補償金之爭議。
美國:1978年文官改革法將保障程序分為不利處分及受歧視案件2大類:前者由功績制保護委員會(MSPB)審議,後者則再細分為單純案及混合案,單純歧視案由平等任用機會委員會(EEOC)審議,混合案則先由MSPB、後由EEOC審議,並於意見分歧時應提交總統特命委員會。除混合案僅限逾限情形時,其他案件均可向聯邦上訴法院(俸給案向權益訴爭法院)提出救濟。
法國:經人事協議委員會向機關首長提出建議,申訴人如有不服,得向最高人事協議委員會上訴,由部長決定,再不服時,向評政院提出救濟。
德國:2002年大幅修訂聯邦公務員懲戒法,廢除聯邦懲戒法院及聯邦懲戒檢察官,改循行政法院之三級三審司法系統救濟。
日本:個人不利益處分之救濟與俸給或工作條件改善要求,均向人事院提出,分由公平委員會與苦情審查委員會審議後,由人事院做出終局決定。

行政中立規範

英國:以1701年吏治澄清法及1855年開始之獨立文官考選制度,明確區分政務官及事務官;文官如擬參加下議院議員候選,須先行辭職;1953年財政部令並依職位高低將政治活動限制分為3大類;其獨特之文官長職務扮演政治與行政橋樑,確保永業文官自主性與專業性不受政治力影響。
美國:因分贓制背景,1939年通過之赫奇法案就政治活動規定較為嚴格且禁止,但於1993年之暫行規定中稍微放寬下班後政治參與,惟仍不得運用職權或影響力,干擾或影響選舉結果。由功績制保護委員會及特別檢察官負責調查、維護與執行。
法國:法國因政黨更替頻繁,對行政中立採取較寬鬆態度,非執行職務時原則不限制,參加競選或擔任民選公職者,亦不影響其原有職位。
德國:德國聯邦公務員法第53條有「慎重與節制義務」之原則性規定,即公務員對政治活動應儘量自制並採保守態度。違紀者亦恐受懲戒處分。
日本:日本憲法及國家公務員法均有規定公務員應為全體國民服務,其行政中立規範相當嚴格,且對於違反規定者有懲戒、徒刑或罰金之處分。

公務倫理強化機制

英國:由文官委員會就倫理法制案件負有調查權與處理建議權,並以文官法典及文官管理法典就品格、服從、保密及維護公共利益為前提等明確規範。明定其文官核心價值為:廉潔、誠實、客觀及中立。
美國:依據政府倫理法、政府改革倫理法,另行設置政府倫理局,並由特別檢察官職掌檢控不法事件。各機關「倫理辦公室」尚設有「行政倫理官」,專門負責審查和處理本機關財產申報或利益衝突等問題。
法國:文官法中就行政倫理兼重權利、義務與法律上的責任,包括服從義務、禁止在執行職務時收受饋贈或利益、旋轉門規定等皆屬之。
德國:由聯邦人事委員會為主要負責與執行機構,其文官法所規定之義務多屬之,部分義務尚及於遺族及繼承人,較為特殊。
日本:泡沫經濟及集體貪瀆後,為矯正官箴,1999制定國家公務員倫理法,並於人事院增設國家公務員倫理審查委員會,各機關並應設倫理監督官,詳細規範各種公務員倫理行動基準,違者受懲戒處分。

退休制度改革

英國:從以最後薪資為計算基礎的確定給付制「傳統型計畫」,歷經「優質型」與「加值型」過渡,現為2002年實施確定提撥制之「合夥型計畫」與2007年實施採整個服職期間為計算基礎的確定給付制「Nuvos計畫」雙軌制度供人員自行選擇。並增加屬於確定提撥制的第三層年金供人員選擇。
美國:舊制CSRS與1986年新制FERS均為確定給付制,但新制採完全提撥,以解決不足額提撥之負債情形。給付方式變化雖不大,但給付金額大幅下降,同時推行自由提撥的節約儲蓄計畫作為輔助。
法國:原為單層制,2005年改採雙層制度,包括確定給付制的CNRACL,與確定提撥制的RAFP。退休經費來源亦由政府完全支應改為共同提撥。
德國:仍維持完全由政府支應(恩給制)之確定給付制度,但藉由縮減退休福利、人員精簡、延長退休年齡與逐步降低替代率方式以衡平財政收支。
日本:早於1959年即將政府恩給之退職津貼(一次性給付)併入具保險性質之互助協會法,稱為共濟組合制度。互助制度中之長期給付當中即包含退職年金(定期性給付)。

柴契爾管理革命對文官體系的影響

1968年傅爾頓報告中所顯露的「市場機能優於政府體制」和「企業組織勝於官僚體制」價值取向,受到柴契爾政府的重視,並於1980年代新公共管理運動興起後,進行一連串人力資源管理改革:包括於1979年成立「效率處」,對效率的提升與減少浪費進行改革;1988年推動「續階計畫」,將政策制定和執行管理單位分開,以新創的分權機構(政署,Executive Agency)加以重組;(三)1991年「公民憲章」,則為繼任首相梅傑推行,改採較為溫和措施,強調政府施政品質再提升。
此一連串改革為因應當時社會環境變遷,其重大且實質性的變化影響包括:賡續推動民營化政策、繼續實施員額精簡、公民憲章的重視以界定政府服務標準能符合民眾需求、服務提供者與購買者的角色劃分、對績效責任更加重視。但同時也產生政治過程與管理過程劃分下的權責不明,以及高級文官文化的重大改變,導致文官士氣大幅低落等問題。

惠特利制(Whitleyism)

英國聞名於世的文官協議制度,1919年創始,分為全國、各部及區域性委員會,均由官方與職員委員所組成,人數原則相等。為政府及公務員間意見溝通組織,以協議方式處理爭議事項。不採多數決,亦非最終權力機關。
1980年代後,由各文官組織合作成立全國文官聯盟委員會,以加強及健全文官協議體制,職員代表部分也由公務員公會會議所代替,但官方與文官各推派代表從事協商的體制至今仍繼續維持。

英國快速升遷方案(Fast Stream,FS)

源於傅爾頓報告建議之行政見習員制(AT),並參考二次戰後之鄉墅測驗,讓人員在職務或官等晉升過程的時間及層級縮減,為一種晉升濃縮制度。
現行方案包括畢業生FS(分為中央政府、外交、國會及科學工程類)、現職公務人員FS(無須大學學歷,由各部會篩選並推薦具潛力者參加甄選),其他尚有分析性、人力資源、商業技術、歐盟、北愛爾蘭FS等。考選程序仍採所謂第二種考試方法,包括線上資格測驗、多面向評鑑、面談等。並有強化深度及廣度之職務歷練,多為4年計畫,通過者始得取得正式永久職公務人員資格。

美國職位分類制度演進

為解決薪俸問題,並配合當時的科學管理思潮,遂有將人員分類並建立薪俸制度之議。主要目的在實現同工同酬、適才適所的人事理想。對各種職位的工作內容加以詳實調查,進行職位種類與職位等級的劃分。
主要演進:於1923年以職位分類法實施,1949年大類整合(分為GS、CPC兩類),1971年分類標準修正(新品評制度),1986年大幅度授權與整併簡化,1993年採行寬幅試驗。現仍持續進行職位分類改革,並無根本性放棄。

美國平等就業機會政策

從「就業機會平等」到「弱勢優先」,發展至「工作人力多樣化」,差異為:
目的各有不同,平等就業機會為避免違反法定僱用平等原則,弱勢優先則因應各類工作及團體比例代表,工作人力多樣化非屬被迫性消極作為,而為管理者為增加生產力與效能所採取的自願性積極作為。
工作人力多樣化包括所有員工,非特定團體。不僅肯定各種團體的員工,也將其需要納入人事決策,以獲得其工作力。弱勢優先則為特定對象。
工作人力多樣化包含所有與組織效能有關的人力資源管理功能,影響範圍較大。弱勢優先強調重點則多於政府任用與升遷方面。
工作能力多樣化的產生,是組織內部基於競爭所需而起,平等就業機會與弱勢優先政策,則是組織回應外部規範要求而生。
工作人力多樣化效果較為正面,且企圖從組織使命、文化、政策及各種計劃方面進行改變而更有效能,弱勢優先則是因應外部法令而避免受罰。

美國公務員受歧視之保障程序

單純歧視案:可循工會冤情仲裁程序,或向平等任用機會委員會提出救濟,有關人員並均有權就該決定向聯邦上訴法院提出上訴。
混合案:指同時涉及功績制原則及平等就業機會原則之違反案件。原處分機關須先依限協商查處自省,當事人或不服機關決定,即可向工會要求冤情仲裁或逕向功績制保護委員會救濟,後交平等任用機會委員會請求審查。如兩大機關意見分歧、陷入僵局時,速提交總統特命委員會審查並作成最終決定。惟如係逾限情形,仍由聯邦上訴法院審理。

法國高級文官考選與訓練

國家行政學院每年辦理A類人員考試,主要分為對外(大學畢業生)與對內(較低類之現職文官)考試2種,考選程序均分初試、訓練及再試。訓練期間分為實習及學業研習兩階段,修業年限由二年至二年半(後者為主)。
成績優異者多選擇進入或被納入大職群(GC,亦稱高級集團),經計劃性的歷練及永業發展培育後,大多能升任至局司處長等重要高階職務,此種選拔一培育制度,有助於公務員群體意識之強化。

德國文官考任制度

以高級職公務員而言,須經四年制的大學畢業,經過第一次國家考試,通過後,向職缺所在提出機關申請並經甄審通過後實習,參加勤務職前訓練二年以上並經考核及格,再向聯邦政府機關申請(即第二次國家考試),經測驗後如獲錄取通過,始取得試用職資格且正式進入政府機關任職,復經試用三年期滿成績及格,方可轉為終身職公務員。
其他職級亦比照此種程序,僅學經歷條件較低,期間稍短。德國聯邦終身職公務員考選與實習配合,係教、考、訓、用緊密結合制度,相當嚴謹。

德國文官懲戒制度改革要旨

廢除聯邦懲戒法院及聯邦懲戒檢察官,將懲戒受理管轄權改為行政法院。
將懲戒法明定為行政程序,並準用行政訴訟規定,與刑事程序區隔。
由所屬最高行政機關,以書面提出具體違失事證以啟動懲戒(即向該管行政法院提起「懲戒訴訟」),並簡化公務員自清程序。
最重懲戒措施由免職改為撤職,後果及於未來從事私人僱傭關係。

日本人事院

為日本中央最高人事機關,其組織型態參採美國當年文官委員會精神,地位具有獨立性,屬部外制。依據1947年國家公務員法設立,由人事官3人組成,下設事務總局以協助執行職務,另設置有國家公務員倫理審查會。
具一般行政機關職能外,尚有逕行制定人事院規則及發布政令之準立法機能,且具有審查裁定對公務員不利益處分之準司法機能。
於1965年因行政首長人事行政管理權之實務需求,且為限制人事院擴張及獨攬人事權,將部分行政職權改由內閣總理大臣掌理,由近年權限消長情形看來,「內閣主導人事整合」(一元領導)已為日本現行公務員管理新制趨勢。

日本2012新錄用考試

綜合職考試:著重測度從事政策規劃立案的高階能力及對國際情勢的適應力,區分為碩士畢業者考試、大學程度考試2類,並導入對研究所畢業者更適合的考試方式。
一般職考試:著重測度處理一般性行政基礎事務能力,區分為大學程度考試、高中畢業者考試2類。
專門職考試:招募人員從事特定行政領域的專業工作,擴大專家職任用考試類型。亦區分為大學畢業程度考試及中學畢業程度考試。
經歷採用考試:非入門等級的中途任用考試,招募私部門主管級以上具實務經驗者,擴大官民人才交流。考試類型於開缺時,視職務位階而定。

日本新考績制度

日本由「勤務評定」改為「人事評價」之考績制度,充分反映其改革主要目的係朝向能力與實績主義發展。
考評方式:考評職務執行應展現與實際發揮之能力考核每年一次;依完成任務程度評價之績效考核每年二次,採目標管理方式進行。
辦理程序:於舉行期初考核及期末考核後,分別辦理一次面談,期末面談時,受考人可先行自我考評,並實施考評者與受考人會談。考評結果並向受考人公開,促使其主動努力以提升組織績效。
評價結果:依不同職務,各有其等第區分,並充分活用於任、免、調、晉、育等多項人事措施。

日本公務員之公平制度

一般不利處分之救濟:懲戒處分、身分處分、極不利益調動處分,均可依限內(不得超過1年)以書面向人事院提出審查要求。人事院基於其公平委員會做成之審理調查書判定,除特殊情形可再審外,為最終決定。
俸給與工作條件改善要求:鑑於公務員勞動權限制較多,而予以補償並保護權益之制度。可由個人或團體以正式書面並相關資料,向人事院提出改善要求建議,人事院組織苦情審查委員會進行審理,結果並以書面建議書判定,由人事院實施,或交該管主管機關、內閣建議實施。