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按日連續處罰與一行為不二罰

撰文／王為

．輔仁大學法律研究所公法組
．智庫研究員

近日有報導指出[1]，台南地院近日針對按日裁罰合併送達，是便宜行事，無法達到督促處分相對人完成改善的目的，與按日連續處罰的立法目的不符做出部分處分維持、部分處分撤銷之判決，以下針對該判決進行分析與研討：

一、本案案例事實：臺灣臺南地方法院108年度簡字第76號行政訴訟判決

(一)臺南市政府環境保護局(下稱南市環保局)因查獲A公司未依廢棄物清理法第12條第1項暨一般廢棄物回收清除處理辦法第34條第1項授權之垃圾焚化廠焚化底渣再利用管理方式第5點第1款之規定，完成再利用行為，限期於105年12月14日前改善，A公司經南市環保局同意展延至107年1月8日前清理完畢。

(二)南市環保局發現A公司並未於107年1月8日前完成改善，且未依「違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則」第6條第1款規定報請被告機關查驗，乃自107年1月9日起，依廢棄物清理法第50條第2款規定，按日連續裁處A公司1,200元罰鍰，並於裁處書內命原告限期改善。A公司不服其中70件裁處書（自108年1月22日起至108年4月1日，罰鍰金額計8萬4,000元），對A公司送達7次（A函合併送達21次處罰、B函合併送達7次處罰、C函合併送達14次處罰、D函合併送達7次處罰、E函合併送達7次處罰、F函合併送達7次處罰、G函合併送達7次處罰。），提起行政訴訟。

二、本案判決結果

(一)依據最高行政法院108年4月份第2次庭長法官聯席會議認為，「處分相對人受同法第50條或第51條第2項限期改善處分發生依期完成改善之單一行政法上義務，在其完成改善前，此違反行政法上義務狀態持續中，於處分機關處罰後（處分書送達後）始切斷其單一性，之後如仍未完成改善者，方構成另一違反行政法上義務行為。再者，上開法律規定屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰之目的，係督促處分相對人依期改善，處分機關以處分相對人未完成改善而處罰之，如果不即時送達處分書，使其知悉連續處罰之壓力而儘速改善，反而便宜行事，僅按日裁罰合併送達，即無法達到督促處分相對人完成改善之目的，與按日連續處罰之立法目的有違。因此，處分機關必須於處分書送達後始得再為處罰」。

(二)南市環保局雖作成70次按日連續處罰之處分，然僅對A公司送達7次，按日連續處罰之規定，旨在警惕督促行為人履行義務，改善違規情事，維護附近居民健康；是處分機關對於行為人予以按日連續處罰，自須依循前揭執行準則規定，踐行告戒程序，且法條既明定為「按日」，除應證明處罰之日確有違規事實存在外，且處分書開具應依未完成改善之日逐日作成，並「按日送達」舉發通知書或處分書，用符連續處罰促使行為人及早改善違規行為，維護國民健康之立法目的。且依照前開最高行政法院決議，縱為按日連續處罰，亦不得因便宜行事而未按日將處罰送達於原告。質言之，原處分之作成，除未有合法送達原告外，亦與按日連續處罰立法目的不符，自非適法，應予撤銷。因此，如違背處分機關必須於處分書送達後始得再為處罰之要件，難認適法，應予撤銷。

三、相關問題分析

(一)本件訴訟審理範圍是否及於南市環保局105年12月14限期改善處分？

1.按行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項參照）；另行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，因而一有效行政處分(前行政處分)之存在及內容，成為作成他行政處分之前提要件時，前行政處分作成後，他行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，該他行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，該他行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之[2]。

2.限期改善處分，乃按日連續處罰處分之基礎處分，該限期改善處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在。又有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，自非受訴行政法院審理之範圍。

(二)按日連續處罰之基本概念

所謂「按日連續處罰」[3]，大抵是指：義務人違反行政法上義務後，如經主管機關限期改善而仍然未予改善時，即得透過不斷疊加處罰數額的方式，以使義務人改善其違反行政法上義務之狀態[4]。「按日連續處罰」的制度背景，旨在彌補早期行政強制執行法制的不足，然而，前述規範雖確實能夠讓主管機關得以有效且簡便地達成行政目的，但按日連續處罰的法律性質、裁處程序甚或是否可能牴觸一行為不二罰原則等問題，仍成為研習（廣義的）行政制裁制度時的「不思議」之一。

1.執行罰性質說
此說認為，因按日連續處罰所呈現「違法狀態→訂有改善期限→逾期不改善→連續處罰（至改善為止）」的結構。因此，其按日連續處罰的目的，顯然是在督促行為人履行對未來的義務[5]。
行政執行法在其第31條（草案第33條）立法理由中即採此說，其認為該條但書「但法律另有特別規定者，不在此限」的規定，係基於考慮水污染防治法有關「按日連續處罰」之執行罰的特別規定所設[6]。

2.秩序罰性質說
此說認為，「按日連續處罰」的管制結構中，其前階段的「限期改善」旨在督促義務人未來完成改善的行為義務，而具「執行罰」性質；惟後階段的「連續處罰」，係就義務人「未依限改善」行為的連續處罰，亦即是，以連續處罰作為非難義務人過去違法行為，並警告其將來不得再犯的制裁，而屬「秩序罰」性質[7]。
在臺中高等行政法院 105年度簡上字第70號判決中，即認為舊空污法第56條第2項[8]所定的「按日連續處罰」，係屆期未補正或完成改善者，按日連續處罰，而非按日連續處罰至改善完成為止，亦即該連續處罰並非對於將來義務履行之督促，而係對於過去違反義務行為之制裁，具有裁罰性不利處分的性質。

3.秩序罰兼具執行罰說
此說認為，按日連續處罰的目的除了督促義務人履行行政法上義務外，兼具有剝奪義務人之不法經濟利益以及制裁過去違法行為的功能，從而在法律性質上屬秩序罰兼具執行罰的功能[9]。
而就本案判決而言，其所引述的最高行政法院108年4月份第2次庭長法官聯席會議決議結論（即丙說），其實並未如併陳討論的甲說及乙說一般，明白將「按日連續處罰」定性為執行罰，反而是在「不遵期完成改善，得按日連續處罰之目的，係督促處分相對人依期改善，處分機關以處分相對人未完成改善而處罰」的論述中，揉合執行罰（督促相對人依其改善）以及秩序罰（相對人未完成改善而處罰）的特性。然而此一論理方式，恐無法解釋執行罰與秩序罰本質上即屬不同行政行為態樣，簡單來說，秩序罰本質上是一種（裁罰性不利）行政處分，而執行罰儒為怠金，即僅為一種公法上金錢給付義務，而遑論有一行為不二罰及行政處分是否生效問題，是否有必要再討論「處罰後（處分書送達後）始切斷其單一性」的問題，有待後續實務見解發展而釐清了！

(三)按日連續處罰的裁處及其與一行為不二罰原則的關聯性

1.一行為不二罰原則又稱雙重處罰禁止原則，其意指禁止對人民同一違法行為進行重複處罰。大法官雖於釋字第604號解釋中，就持續違規停車予多次處罰之議題，認為得以「舉發」中斷行為數，而就繼續性違法行為裁處多次處罰，但亦於解釋文中附帶論述「惟每次舉發既然各別構成一次違規行為，則連續舉發之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則」。

2.而最高行政法院108年4月份第2次庭長法官聯席會議決議則表示：「……如果不即時送達處分書，使其知悉連續處罰之壓力而儘速改善，反而便宜行事，僅按日裁罰合併送達，即無法達到督促處分相對人完成改善之目的，與按日連續處罰之立法目的有違。換言之，行政機關在得按日連續處罰的情形中，需待前一次處分書送達後，始得再為第二次的處罰，以符合比例原則之要求。