司法官/律師|法律新訊即時報|子雲|如此限制言論自由,可以嗎?從釋字734看國家公園區域內禁止事項

2020/01/07
司法官/律師|法律新訊即時報|子雲|如此限制言論自由,可以嗎?從釋字734看國家公園區域內禁止事項
釋字第734號解釋背景事實:某A於台南市赤崁樓附近張貼抗議中共及「法輪大法好」布條,該處係在臺南市政府環境保護局依廢棄物清理法第27條第11款公告之清除區域內,該局認為A未經該局核准就張掛抗議布條及…

如此限制言論自由,可以嗎?

從司法院大法官釋字第734號解釋看「國家公園區域內禁止事項」

撰文/子雲

律師高考及格
國立政治大學法律與科際整合研究所

壹、釋字第734號解釋背景事實

某A於台南市赤崁樓附近張貼抗議中共及「法輪大法好」布條,該處係在臺南市政府環境保護局依廢棄物清理法第27條第11款公告之清除區域內,該局認為A未經該局核准就張掛抗議布條及布幔之行為,已違反前開規定,即依同法第50條第3款裁處新台幣1200元。A不服,提起訴願,雖經981113日南市行救字第09826593560號訴願決定撤銷原處分。惟臺南市環保局於981221日再以南市環廢處字第9812087號裁處書裁處600元罰鍰。聲請人不服,再一次訴願遭駁回後,即提起行政訴訟。案經高雄高等行政法院判決駁回,再經最高行政法院以上訴不合法為由駁回。A認確定終局判決所適用之系爭規定及系爭公告,有違憲之疑義,聲請解釋。

貳、廢棄物清理法第27條規定

「在指定清除地區內嚴禁有下列行為:

一、隨地吐痰、檳榔汁、檳榔渣,拋棄紙屑、煙蒂、口香糖、瓜果或其皮、核、汁、渣或其他一般廢棄物。

二、污染地面、池溏、水溝、牆壁、樑柱、電桿、樹木、道路、橋樑或其他土地定著物。

三、於路旁、屋外或屋頂曝晒、堆置有礙衛生整潔之物。

四、自廢棄物清除、處理及貯存工具、設備或處所中搜揀經廢棄之物。但搜揀依第五條第六項所定回收項目之一般廢棄物,不在此限。

五、拋置熱灰燼、危險化學物品或爆炸性物品於廢棄物貯存設備。

六、棄置動物屍體於廢棄物貯存設備以外處所。

七、隨地便溺。

八、於水溝棄置雜物。

九、飼養禽、畜有礙附近環境衛生。

十、張貼或噴漆廣告污染定著物。

十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。

參、大法官見解

一、依廢棄物清理法第1條與第27條第11款規定,台南市政府就指定清除區域內禁止之該法第27條所列舉10款行為外,另為補充其他污染環境行為之公告,係符合法律授權明確性原則:

()人民基本權利之限制,原則上應以法律為之,依其情形,固非不得由立法機關授權主管機關發布命令為補充規定(本院釋字第443號、第488號解釋參照)。

()惟其授權之目的、內容及範圍均應具體明確。主管機關據以發布之命令,亦不得逾越授權之範圍,始為憲法之所許,迭經本院解釋在案(本院釋字第568號、第658號、第710號、第730號解釋參照)。

()授權是否具體明確,應就該授權法律整體所表現之關聯意義為判斷,非拘泥於特定法條之文字(本院釋字第394號、第26號解釋參照)。

()廢棄物清理法第1條揭示其立法目的為「有效清除、處理廢棄物,改善環境衛生,維護國民健康」。第27條第11款規定:係授權主管機關就指定清除區域內禁止之該法第27條所列舉10款行為外,另為補充其他污染環境行為之公告,則主管機關據此發布公告禁止之行為,自須達到與前10款所定行為類型污染環境相當之程度。另從其中第3款:「於路旁、屋外或屋頂曝晒、堆置有礙衛生整潔之物」及第10款:「張貼或噴漆廣告污染定著物」規定應可推知,該法所稱污染環境行為之內涵,不以棄置廢棄物為限,其他有礙環境衛生與國民健康之行為亦屬之。故系爭規定尚與憲法第23條之法律授權明確性原則無違。

二、台南市政府於91129日據上開母法之授權而訂定之公告,逾越母法授權之範圍,與法律保留原則尚有未符,主管機關應儘速依前開意旨修正相關規範,並自本解釋公布之日起,至遲於屆滿三個月時失其效力:

()該台南市政府公告稱:「一、本市清除地區內,未經主管機關核准,於道路、牆壁、樑柱、電桿、樹木、橋樑、水溝、池塘或其他土地定著物張掛、懸繫、黏貼、噴漆、粉刷、樹立、釘定、夾插、置放或其他方法設置廣告物者,為污染環境行為。二、前項所稱之『道路』,指公路、街道、巷弄、安全島、人行道、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。……」

()大法官認為,此公告以未經主管機關核准,於其所示之場所,以所示之方式設置廣告物者,就是污染環境行為,卻不問設置廣告物是否有礙環境衛生與國民健康,及是否已達與廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度,即認該設置行為是污染環境行為,進而概予禁止並處罰,已逾越母法授權之範圍,與法律保留原則尚有未符。

三、該台南市政府之公告涉及限制人民言論自由,主管機關於修正公告時應考量對基本權利限制之必要性與適當性:

()憲法第11條規定,人民之言論自由應予保障。鑒於言論自由具有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利,形成公意,促進各種合理之政治及社會活動之功能,乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制,國家應給予最大限度之保障(本院釋字第509號、第644號、第678號解釋參照)廣告兼具意見表達之性質,屬於憲法第11條所保障之言論範疇(本院釋字第414號、第623號解釋參照)

()公共場所於不妨礙其通常使用方式之範圍內,亦非不得為言論表達及意見溝通。台南市政府公告雖非為限制人民言論自由或其他憲法上所保障之基本權利而設,然於具體個案可能因主管機關對於廣告物之內容及設置之時間、地點、方式之審查,而否准設置,造成限制人民言論自由或其他憲法上所保障之基本權利之結果。主管機關於依本解釋意旨修正系爭公告時,應通盤考量其可能造成言論自由或其他憲法上所保障之基本權利限制之必要性與適當性。

肆、內政部營建署對「國家公園區域內禁止事項」之修訂,不符合釋字734號解釋之意旨,亦逾越國家公園法第13條第8款之授權範圍

一、2018年間,有人登頂玉山後,持中國五星旗宣揚統一,引起重大社會爭議,內政部營建署發現無法可管,對於此一事件之作為,遂直接修改所有國家公園之「國家公園區域內禁止事項」,增訂:「除聚落範圍外,園區內禁止足以引發社會爭議或衝突之政治性行為或活動。」,法律效果為:「處以一千元以下罰鍰。」,營建署稱國家公園的設立目的是為了生態保育、生態教育、供國人遊憩等,希望使用這些自然資源的人,是朝上述這些方向進行,故希望不要有影響生態保育之行為,不要在國家公園內舉行政治型活動,且系爭規範是有國家公園法第13條授權云云。

二、惟依據國家公園法第13條第1款至第7款規範內容可知,國家公園區域內受禁止之行為係以「可能破壞國家公園內自然環境之行為」為規範對象,依釋字734號解釋之意旨,內政部營建署不問政治性行為或活動是否可能有礙國家公園內自然環境(舉旗子會破壞環境嗎?),卻一律禁止人民在國家公園內為政治型言論之表達,顯有違母法之授權範圍,增加對人民法所未允許之限制,不符法律保留原則。

三、況且,對言論之限制,依據不同言論類型有不同之審查密度,依據釋字445號解釋所揭示對言論事後懲罰之雙軌理論,系爭辦法是對言論內容之限制,又依據釋字414號解釋所揭示之雙階理論:「言論自由,在於保障意見之自由流通,使人民有取得充分資訊及自我實現之機會,包括政治、學術、宗教及商業言論等,並依其性質而有不同之保護規範及限制之準則。」,政治性言論係屬高價值言論,政府對之所採之限制,應採嚴格審查基準,又依釋字第445號解釋中所揭示之「明顯而立即危險原則」、釋字第644號解釋林子儀大法官協同意見書所稱:「蓋憲法保障人民言論自由之真諦即在保障人民可以自由地提出其政治理念或言論,接受言論思想自由市場之檢驗,是否能為大眾所接受,政府並無必要代人民作選擇。政府如欲防止系爭政治理念或言論對社會可能帶來之弊害,最好的方法並不是禁絕該系爭政治理念或言論,而是要鼓勵更多的言論來治療或避開系爭政治理念或言論可能帶來之弊害。惟如該弊害確屬嚴重,而時間上亦不允許社會大眾可以用更多的言論,經由理性討論而避免該弊害產生時,亦即僅於欲限制之言論對於弊害之產生已達明顯而立即危險之程度時,政府之介入限制,方有合憲之可能。[1]」是以,系爭條款限制人民言論自由至深,有違明顯而立即危險原則,亦違反言論思想自由市場之競爭,營建署所為有高度違憲可能,當懸崖勒馬,以符憲法第七條保障人民言論自由之意旨。


[1] 林大法官並提出具體之判斷參數:「故如以言論鼓吹大眾具體從事追求實踐共產主義或分裂國土之行為,僅於符合下列條件時,對該言論之限制,方無過當:(1)其鼓吹係要求大眾立即實施共產主義或分裂國土之行為;(2)而且依客觀情勢,其言論確可能鼓吹大眾,而大眾確有可能受其鼓吹而立即實踐共產主義或分裂國土之行為。」

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