司法官律師|法律新訊即時報|吳軍|釋字第788號評析-特別公課的法律保留

2020/02/07
司法官律師|法律新訊即時報|吳軍|釋字第788號評析-特別公課的法律保留
近日做成司法院釋字第788號解釋,認定廢棄物清理法(下稱廢清法)所課徵之回收清除處理費之構成要件得以法規命令定之,並且認定廢清法第15條及其授權訂定之公告有關「應由製造、輸入業者負責……

釋字第788號評析-特別公課的法律保留

撰文/王為

.輔仁大學法律研究所公法組
.智庫研究員

一、緣由 

大法官於近日做成司法院釋字第788號解釋,認定廢棄物清理法(下稱廢清法)所課徵之回收清除處理費之構成要件得以法規命令定之,並且認定廢清法第15條及其授權訂定之公告有關「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器,及應負回收、清除、處理責任之業者範圍」部分,及授權訂定費率部分,均未違反法律保留及授權明確性原則。引起學界正反兩說之議論,其關鍵在於廢清法中回收清除管理費之定性,以及該定性下之公課所需之法律保留密度。

、聲請釋憲理由

聲請人保力達股份有限公司(下稱聲請人)是知名的飲料廠商,但可能很少人知道他們也是容器製造商。環保署發現其製造之保力達B所使用之鋁蓋內墊使用PVC材質,卻未依廢棄物清理法第16條規定申報繳納玻璃容器(附件使用PVC材質)之回收清除處理費,於是命補繳回收清除處理費38314,070元,如逾期未完納,將依法移送強制執行及告發處分,並處應繳納費用1倍至2倍之罰鍰。保力達公司提起行政救濟後,遭終局判決敗訴確定。

  聲請人因認確定終局判決所適用之廢棄物清理法第15[1]、第16條第1[2]及第5[3]、環保署931231日環署廢字第0930097607號公告「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器,及應負回收、清除、處理責任之業者範圍」及96620日環署基字第0960044760號公告「容器回收清除處理費費率」,有牴觸憲法平等原則、財產權保障及法律保留原則之疑義,聲請解釋。

、回收清除處理費之定性與法律保留密度

(一)特別公課

   所謂的「公課」,指的是公法所課予人民的金錢給付義務,當然以稅捐為最大宗,然而除了以量能原則為基礎的稅以外(釋字第745號參照);還有其他的公課存在,而這些其他公課課徵的正當性在學說上就稱作所謂的「受益負擔」原則[4]其課徵原因在特定人因為使用公共服物而「受益」,並且其受益與產生的外部成本間有「特別關係」。包括規費、受益費以及特別公課,特別公課雖然法無明文,但在釋憲實務上確已多次肯認,例如釋字第426號即認為:「按特別公課係對義務人課予繳納金錢之負擔,其徵收目的、對象、用途自應以法律定之。是以,所稱『特別公課』者,係國家基於一定政策目的之需要,對特定關係之國民所課徵之公法上負擔,其納入封閉之財政循環系統(特種基金專戶),用以挹注國家特別支出之金錢給付義務」。釋字第719號的原住民就業代金也屬於特別公課,我們可以歸納出特別公課的功能,即是對造成特定外部成本,並因此受益的群體,課以補償其外部成本之義務。

    回頭看此處的「回收清除處理費」,按照廢清法第16條第1項,該筆費用收取之後的用途在於「繳納回收清除處理費,作為資源回收管理基金」,而義務人則為「應負回收、清除、處理責任之業者」。而本號解釋理由書亦認為其目的在於「……此項回收清除處理費依其性質,係國家為一定政策目標所需,對於有特定關係之人民所課徵之公法上金錢負擔,其課徵所得自始限定於特定政策用途,而與針對一般人民所課徵,支應國家一般財政需要為目的之稅捐有別」。

    我們可以發現大法官在這裡的定義,其實就是將特別公課具體化,認為廠商本身是製造廢棄物的人,也就是製造外部成本而獲利,並且不用承擔其損害的人。因此基於彌補其外部成本(建立特別之回收清除處理體系),而對該群體課以金錢給付義務,既然是用來填補特定外部成本的公課,那就跟稅捐不同,不能流用,同時適用的原則也不會是租稅法律主義與量能負擔原則了。礙於篇幅,本文就平等權與財產權保障的部分先略過不談,僅就法律保留原則與授權明確性為進一步分析。

(二)廢清法第15條是否違反法律保留原則?

   依照廢清法第15條的規定,由製造輸入業者負擔清理義務,而哪些東西是廢棄物,清理業者的具體定義,本條第2項則授權由中央主管機關公告之。

許多批評認為這樣的立法模式,違反法律保留原則。然而要比較公課的法律授權,我們最好的方式就是拿稅來做一個基準,因為一般認為由於憲法的19條租稅法律主義的要求,稅的法律保留密度應該較其他公課為高;而目前釋憲實務對稅的法律保留密度是如何呢?釋字705號之標準即為「憲法第十九條規定人民有依法律納稅之義務,係指國家課人民以繳納稅捐之義務或給予人民減免稅捐之優惠時,應就租稅主體、租稅客體、租稅客體對租稅主體之歸屬、稅基、稅率、納稅方法及納稅期間等租稅構成要件,以法律或法律具體明確授權之法規命令定之;若僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項,始得由主管機關發布行政規則為必要之規範。」易言之,即使在較為嚴格的稅捐領域,釋字都承認有法律授權的法規命令可以規範租稅構成要件了。

廢清法第15條設定的義務人範圍是「該物品或其包裝、容器之製造、輸入或原料之製造、輸入業者」,而環保署931231日環署廢字第0930097607號公告「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器,及應負回收、清除、處理責任之業者範圍」,這邊則把義務設定為容器商品的製造業者。兩者的差別,在於前者是製造容器,但後者可能是把容器裝填(例如裝飲料)之後販售者,由後者負起清理義務自然較為合理,然後這顯然逾越了法律的文義,已經不是解釋的範疇,尚難以不違背立法本旨就加以帶過。

(三)廢清法第16條是否違反法律保留原則與授權明確性原則

    承上,聲請人對廢清法第16條的規定不服的部分是第1項的「……製造業應按當期營業量,輸入業應按向海關申報進口量,於每期營業稅申報繳納後15日內,依中央主管機關核定之費率,繳納回收清除處理費……」及第5項的「「第1項之費率,由中央主管機關所設之資源回收費率審議委員會依材質、容積、重量、對環境之影響、再利用價值、回收清除處理成本、回收清除處理率、稽徵成本、基金財務狀況、回收獎勵金數額及其他相關因素審議,並送中央主管機關核定公告」」認為將費率之訂定完全授權主管機關核定,違反法律保留原則與授權明確性原則。

    此處,大法官認為合憲的理由為:「中央主管機關決定費率之前,應經資源回收費率審議委員會審議,以及決定費率之考量因素,均已由法律明確規範」然而,我們知道法律保留原則與授權明確性的必要性,在於避免立法機關怠於行使自己的民主正當性。與行政機關審議的程序是否正當,是否有外部委員或專家無關。縱使我們認為行政機關決定的程序很嚴謹,「資源回收費率審議委員會審議」有高度獨立性云云,也不能因此就免除民主正當性的要求。

小結

    綜上,本文贊同大法官對於特別功課之定義,但認為大法官本號解釋對於「特別公課」的法律保留密度,雖然未必需要比照租稅,但實際上確實也過於寬鬆了。以廢清法第15條而言,雖然就文義之內為限縮或擴張,仍為解釋所必要,但本號解釋標的對於責任人的範圍,其實已經超過了法律文義授權的範圍了。而就廢清法第16條,直接授權主管機關決定費率的部分,稅法上雖然也有讓行政機關決定稅率的空間,例如營業稅法第10條規定:「營業稅稅率,除本法另有規定外,最低不得少於百分之五,最高不得超過百分之十;其徵收率,由行政院定之。」可見縱使授權行政機關制定,亦有上下限,而非如同本件釋憲標的一般,將費率之制定標準與數額全數交由行政機關決定,縱使有經過專家委員會之審議,仍然有空白授權之虞。


[1]廢棄物清理法第15條:「物品或其包裝、容器經食用或使用後,足以產生下列性質之一之一般廢棄物,致有嚴重污染環境之虞者,由該物品或其包裝、容器之製造、輸入或原料之製造、輸入業者負責回收、清除、處理,並由販賣業者負責回收、清除工作。一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。四、具回收再利用之價值。

前項物品或其包裝、容器及其應負回收、清除、處理責任之業者範圍,由中央主管機關公告之。」

[2]廢棄物理法第16條第1項:「依前條第二項公告之應負回收、除、處理責任之業者(以下簡稱責任業者),應向主管機關辦理登記;製造業應按當期營業量,輸入業應按向海關申報進口量,於每期營業稅申報納後十五日內,依中央主管機關核定之費率,納回收除處理費,作資源回收管理基金,並應委託金融機構收支保管;其收支保管及運用辦法,由中央主管機關定之。」

[3]廢棄物理法第16條第5項:「第一項之費率,由中央主管機關所設之資源回收費率審議委員會依材質、容積、重量、對環境之影響、再利用價、回收除處理成本、回收除處理率、稽徵成本、基金財務狀況、回收勵金數額及其他相關因素審議,並送中央主管機關核定公告;資源回收費率審議委員會設置辦法,由中央主管機關定之」

[4]蔡茂寅,財政法:第四講 原因者付費制度(下),刊於月旦法學105期,2011615日,頁76-85

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