司法官/律師|法律新訊即時報|王為|中影公司與黨產會之愛恨糾葛-談停止執行要件與運用

2020/02/21
司法官/律師|法律新訊即時報|王為|中影公司與黨產會之愛恨糾葛-談停止執行要件與運用
不當黨產處理委員會(下稱「黨產會」)以107年10月9日臺黨產調一字第1070700140號函附黨產處字第107007號處分書中敘明,中影股份有限公司(下稱「中影公司」)曾受國民黨實質控制其人事……

中影公司與黨產會之愛恨糾葛談停止執行要件與運用

撰文/王為

.輔仁大學法律研究所公法組
.智庫研究員

 

不當黨產處理委員會(下稱「黨產會」)以107109日臺黨產調一字第1070700140號函附黨產處字第107007號處分書中敘明,中影股份有限公司(下稱「中影公司」)曾受國民黨實質控制其人事、財務及業務經營,且不是以相當對價轉讓而脫離國民黨實質控制,而依政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例(下稱「黨產條例」)第4條第2款後段、第8條第5項、第14條及黨產條例施行細則第2條等規定,認定中影公司為國民黨的附隨組織。自黨產會通知日起4個月內向黨產會申報第8條第1項之財產;又其自34815日起取得,或自34815日起交付、移轉或登記於受託管理人,並於黨產條例公布日時尚存在之現有財產,除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息外,推定為不當取得之財產而禁止處分之,中影公司不服原處分,聲請停止執行,嗣向提起行政訴訟,有關本案之停止執行,經臺北高等行政法院108年度停更一字第1號裁定准予停止執行,黨產會不服提起抗告,後經最高行政法院109年度裁字第132號裁定駁回,有關黨產會行使職權範圍與程序,以及本案裁定停止執行的理由,以下簡要說明之:

 

一、黨產會之簡介

以民國76年的解除戒嚴以及民國80年的廢止動員戡亂時期臨時條款為序幕,進入民主轉型歷程的臺灣,逐漸開始反省政府在過去威權時期所為的各式行為,此即所謂「轉型正義」(Transitional Justice)。其中,雖各國在處理前開議題的作法有所不同,但除了對於過去受害者的補(償)、真相回復等工作外,大多也包含有政黨平等競爭環境的營造與維持,以鞏固民主政治的功能。從而,在民國105520日第三次政黨輪替後,總統隨即於810日公布「黨產條例」並成立「黨產會」[1]

()依「黨產條例」第2條第1項規定,黨產會為黨產條例的主管機關,不受「中央行政機關組織基準法」規定之限制。一般而言,黨產會被定位為「中央三級獨立行政機關」 [2]

()黨產會係由行政院派(聘)之委員11人至13人組成,並指定其中一人為主任委員、另一人為副主任委員[3]。黨產會委員依第20條第1項規定,應超出黨派之外,依據法律公正獨立行使職權,於任期中不得參與政黨活動。

()依黨產條例之規定,黨產會掌理依法進行就適用該條例政黨、附隨組織及其受託管理人不當取得財產之調查、返還、追徵、權利回復及其他事項(第3條、第4條)。其中,黨產會就其依第6條規定所為「命移轉所有權返還或追徵其價額」之處分以及依第8條「認定」政黨之附隨組織及其受託管理人」之處分程序,考量該項處分對於相關對象的侵害程度較高,故參照行政程序法第107條第1款,規定應經「公開聽證」程序為之[4]。如不服經聽證所為之處分者,得於處分書送達後2個月不變期間內,提起行政訴訟。

 

二、臺北高等行政法院與最高行政法院同意停止執行之理由

()臺北高等行政法院認為原處分如不停止執行,將致聲請人有難於回復的急迫損害,而有給予暫時保護的必要,且原處分將使聲請人持續受有因計算困難而難於回復的損害,而且停止原處分的執行,對於公益沒有重大影響。

()前者係認為原處分將使其在營運活動上,面臨「市場信任危機」,致受有無法以槓桿操作運用其財產的損害,而此等損害雖可以金錢填補,但因其財產已受到全面性限制,且因為槓桿效應的反轉,發生乘數效應,而有損害擴大的情形。

()後者則是因無法確認不當取得財產,以及扣除取得該等財產所支付的對價後,所應移轉的財產範圍,故有使中影公司持續受有因計算困難而難於回復的損害。而且經過利益衡量結果,如果原處分停止執行,對於公益沒有重大影響。

()最高行政法院則進一步說明,本件保全程序所需審查及權衡之對立利益,正是「財產權」保障之私益,與「政黨公平競爭及實現轉型正義」之公益,如果公益受侵犯之蓋然性較低,而私人財產權卻受到立即之威脅,則在衡量本案事實所涉及之二種法益後,自難認本案之停止執行,對公益有重大影響。因此認為臺北高等行政法院裁定之認事用法尚無違法之處,其抗告難認有理由,應予駁回。

 

三、停止執行之分析

()行政訴訟法上之暫時權利保護類型

暫時權利保護制度既為保障本案所請求之權利不至於因訴訟或訴願之進行曠日費時,以致於權利已遭侵害而難以回復。行政訴訟的暫時權利保護分為兩大部分,其一為撤銷訴訟及確認行的停止執行程序;另一為供課予義務訴訟、一般政處分無效訴訟專用的給付訴訟、其他確認訴訟保全之程序,說明如下[5]

1.停止執行(§116~§119):行政訴訟法對行政處分停止執行之規定,為行政訴訟暫時權利保護制度之一環;旨在確保向行政法院尋求權利保護之人民,能獲得有效之權利保護。其立法目的在避免原告於日後縱使獲得勝訴判決,其因原處分或決定之執行所生損害,亦已難以回復。

2.假扣押:請假扣押程序,係為公法上債權人保全強制執行而設,若該債權人為行政機關,而其請求已有可為執行名義之行政處分,即得逕行移送行政執行處聲請強制執行,自無聲請假扣押之必要。

3.假處分:區分為保全強制執行之假處分(保全處分)與定暫時狀態之處分(規制處分),前者行政訴訟法第298條第1項規定聲請之假處分,其目的在於保全聲請人本案訴訟結果之強制執行,以實現其公法上權利。是債權人聲請假處分,必須表明所欲保全強制執行之請求,其請求以金錢請求以外之請求為限,且債權人就其請求之存在,應提出可使法院信其主張為真實之證據,以釋明之;而所謂現狀變更,係指請求標的,其從前存在之狀態現在已有變更或將有變更,必因此變更而日後有不能強制執行或甚難執行之虞者,始得為假處分;後者依同法第2項規定定暫時狀態處分,其最終目的在保全將來判決內容之實現。聲請定暫時狀態之假處分者,須兩造間於因公法上法律關係(權利義務關係)發生爭執。

()停止執行之要件與審查

1.聲請人:以受處分人或訴願人為限。又不服中央或地方機關之行政處分而得循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人,除受處分人之外,亦包括利害關係人。

2.行政訴訟法第116條第2項所定構成要件之詮釋[6]

(1)不宜過於拘泥於條文,其審查方式過於形式化,將失去對「權利保全制度」基本價值:即一定要先審查「行政處分之執行結果是否將立即發生難於回復之損害」,而在確認有此等難以回復之損害將立即發生後,才去審查「停止原處分之執行是否於公益有重大影響」或「本案請求在法律上是否顯無理由」。

(2)建議的審查模式:

A.把「保全之急迫性」與「本案權利存在之蓋然率」當成是否允許停止執行之二個衡量因素,而且彼此間有互補功能。當本案請求勝訴機率甚大時,保全急迫性之標準即可降低一些;當保全急迫性之情況很明顯,本案請求勝訴機率值或許可以降低一些。

B.「情事急迫,如予執行將生難於回復損害」構成要件要素之詮釋,是以「執行時點對損害形成及量化之嚴重程度,與有無回復補償可能」等因素為考量重點。但不應只以「能否用金錢賠償損失」當成唯一之判準。即其金額過鉅時,或者計算有困難時,為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟,仍應考慮此等後果是否有必要列為「難以回復損害」之範圍。

C.停止執行對公益無重大影響:所稱「公益」,即「公共利益」,凡涉及公共福祉之事項皆屬之。於公益有無「重大影響」,係屬對「當事人」利益與立即執行之公益間的利益衡量,申言之,停止執行之目的,乃在保護受處分人或利害關係人個人之利益(私益),然若私益之保護對於公共利益有重大影響時,基於利益衡量,應以保護公益為優先。

D.原告之訴在法律上非顯無理由:行政訴訟繫屬中,倘原告所提之訴訟,在法律上顯無理由者,亦不得為之-亦即若依原告之起訴狀,其所訴之事實不待調查即可得知在法律上顯無理由者,依行政訴訟法第107條第3項規定,行政法院本即得不經言詞辯論,逕以判決駁回,則其停止執行之聲請,自屬欠缺權利保護利益而不應准許。


[1]黨產條例第1條:「為調查及處理政黨、附隨組織及其受託管理人不當取得之財產,建立政黨公平競爭環境,健全民主政治,以落實轉型正義,特制定本條例。」

[2]但此種定位與「國家運輸安全調查委員會組織法」直接於第1條明定該會為「相當中央三級獨立機關」的體例有所不同。請參國家運輸安全調查委員會組織法第1條規定:「行政院為獨立公正調查航空、鐵道、水路及公路之重大運輸事故,特設國家運輸安全調查委員會(以下簡稱本會),為相當中央三級獨立機關。」

[3]黨產條例第18條第1項。

[4]黨產條例第14條及其立法理由參照。並參照行政程序法第107條第1款:「行政機關遇有下列各款情形之一者,舉行聽證︰一、法規明文規定應舉行聽證者。」

[5]林明鏘,行政法講義,新學林,20159月,頁474

[6]整理自:最高行政法院108年度裁字第737號裁定。

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