司法官/律師|法律新訊即時報|王為|醫護人員限制出國的法律爭議

2020/02/28
司法官/律師|法律新訊即時報|王為|醫護人員限制出國的法律爭議
為了有效集中國內防疫的量能,疫情中心指揮官即衛福部部長陳時中在2月23日的例行記者會中,即針對於醫院任職之醫事人員宣布「醫事人員禁止出國命令」[1]。在內涵上,據衛福部醫事司石崇良司長表示,經與各級…

醫護人員限制出國的法律爭議

撰文/王為

.輔仁大學法律研究所公法組
.智庫研究員

 

今(民國109)年2月以來,中央流行疫情指揮中心隨著COVID-19(以下簡稱武漢肺炎)疫情的持續升溫,乃依據「傳染病防治法」等相關規定,作成各項行政行為。在這種著重於「預防勝於治療」的管制脈絡中,所涉及的法律(特別是公法)議題相當多。

而為了有效集中國內防疫的量能,疫情中心指揮官即衛福部部長陳時中在223日的例行記者會中,即針對於醫院任職之醫事人員宣布「醫事人員禁止出國命令」[1]。在內涵上,據衛福部醫事司石崇良司長表示,經與各級醫院代表、醫學會和協會討論後乃有初步結論:一、旅遊疫情警示為第三級之地區,除有特例且經衛福部同意外,禁止前往;二、第一級和第二級地區為暫緩前往,亦即,經所屬醫院同意始得前往;三、未有警示地區則回歸各醫院之人事規定[2]

就此而言,前開命令的宣布,涉及到的是憲法第10條有關居住遷徙自由的限制。就考試準備來說,是個藉由複習釋字第443號及釋字第588號等二號早期重要解釋,反思相關爭議的機會,以下詳述之:

 

一、大法官解釋之分析

(一)釋字第443號解釋

本案是因為具役男身分的彭君,在民國82年時,向當時的內政部警政署入出境管理局(現為內政部移民署)提起出境申請,而遭該局依當時「役男出境處理辦法」第8條否准申請,在經行政法院以該辦法合憲為由駁回訴訟後,向大法官申請解釋,經大法官於民國86年作成釋字第443號解釋,其理由略以:

1.干涉行政的層級化保留:何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定,與所謂規範密度有關,應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異:諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者,必須遵守罪刑法定主義,以制定法律之方式為之;涉及人民其他自由權利之限制者,亦應由法律加以規定,如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時,其授權應符合具體明確之原則;若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項,則得由主管機關發布命令為必要之規範,雖因而對人民產生不便或輕微影響,尚非憲法所不許。

2.居住遷徙自由的保障範圍:人民有選擇其居住處所,營私人生活不受干預之自由,且有得依個人意願自由遷徙或旅居各地之權利。

3.法律保留與授權明確性:兵役法及兵役法施行法並無任何限制役男出境之條款,且兵役法施行法第45條僅授權行政院訂定徵兵規則,對性質上屬於限制人民遷徙自由之役男出境限制事項,並未設有任何具體明確授權行政機關訂定之明文,更無行政院得委由內政部訂定辦法之規定。

(二)釋字第558號解釋

本案是著名的黑名單案。高等法院的三位法官在審理黃君入國案時,認為當時的「國家安全法」第3條第1項,有關人民出入境皆應向入出境管理局申請許可之規定有違憲之虞,而提起憲法解釋。大法官於該號解釋中作成違憲結論,其理由如下:

1.居住遷徙自由範圍的再界定:憲法第10條規定人民有居住、遷徙之自由,旨在保障人民有自由設定住居所、遷徙、旅行,包括入出國境之權利。

2.法律保留與比例原則:國家不得將國民排斥於國家疆域之外。於臺灣地區設有住所而有戶籍之國民得隨時返回本國,無待許可,惟為維護國家安全及社會秩序,人民入出境之權利,並非不得限制,但須符合憲法第23條之比例原則,並以法律定之,方符憲法保障人民權利之意旨。

3.國家安全法第3條第1項入出境許可制及其刑罰效果規定違憲:國家安全法於81年修正,其第3條第1項仍泛指人民入出境均應經主管機關許可,未區分國民是否於臺灣地區設有住所而有戶籍,一律非經許可不得入境,對於未經許可入境者,並依同法第6條第1項規定處以刑罰規定,違反憲法第23條規定之比例原則,侵害國民得隨時返回本國之自由,國家安全法上揭規定,與首開解釋意旨不符,應自入出國及移民法之相關規定施行時起,不予適用。

 

二、醫護人員限制出國?

(一)在前開由陳時中部長所發布的「醫事人員禁止出國命令」,因對於在醫院任職的醫護人員之入出境自由亦即遷徙自由形成干涉的效果,就此,在其合憲性審查上遇到的首道關卡,大概就是有無合乎法律保留原則以及授權明確性原則的問題了。

(二)就石崇良司長表示,前開命令的宣布係依照「醫師法」第24條以及「醫療法」第27條中,有關各該人員有「遵從主管機關指揮之義務」所設。如此等表示屬實,則必須參照釋字第443號解釋意旨,而探詢「醫師法」或「醫療法」有無就「性質上屬於限制人民遷徙自由之醫護人員出境限制事項」明確授權訂定規範的意旨而言。

(三)解套方案?

總統於109225日制定公布的「嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例」第7條規定:「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要,得實施必要之應變處置或措施。」,相較於前開「醫療法」及「醫師法」的規定,紓困條例第7條的規定或許更適合作為「醫事人員禁止出國命令」的訂定依據。但可進一步思考是否符合法律明確性,即法律規定所使用之概念,其意義依法條文義、立法目的及法體系整體關聯性,須為受規範者可得理解,且為其所得預見,並可經由司法審查加以確認,始與法律明確性原則無違。參照其他規定,如有限制出入境之規定時,皆有明確規定,然而,如以「嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例」第7條規定之規定作為「醫事人員禁止出國命令」之依據,恐與法律明確性有為,除意義難以理解外,受規範者亦無法得知是否受其規範,而無法預知其違反法律之效果。

進一步說明,行政院所提出該條的立法理由第2點說明:「指揮官依本條所為之應變處置命令或措施不得逾越必要範圍,並應與防疫目的具有正當合理關聯」。進一步地,疫情指揮中心如要就前開命令而為訂定,仍舊必須考量防疫目的與限制出國手段間的關聯性,以杜絕後續爭議。


[1]衛生福利部(2019),〈衛福部因應疫情發展醫事人員出國規定〉,《衛生福利部網站》,https://www.mohw.gov.tw/cp-16-51640-1.html。惟有關命令的內容及名稱部分,仍待中央疫情指揮中心後續宣布。

[2]自由時報(2019),〈醫護人員出國規定共識:一二三級地區不去可全額補償損失〉,https://news.ltn.com.tw/news/life/breakingnews/3079989

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