司法官/律師|法律新訊即時報|王為|環保署撤銷台中市府環保局對中火處分之適法性分析

2020/03/13
司法官/律師|法律新訊即時報|王為|環保署撤銷台中市府環保局對中火處分之適法性分析
民國97年,行政院核定永續能源政策綱領,提出相關政策需有碳管理概念,而以達成「碳中和」為目標。臺中市市長盧秀燕於參與該市競選時,提出「空氣環保,低碳城市:強力整治空污、停止中電北送、導正能源政策……

環保署撤銷台中市府環保局對中火處分之適法性分析

撰文/子雲

.律師高考及格
.國立政治大學法律與科際整合研究所

 

民國97年,行政院核定永續能源政策綱領,提出相關政策需有碳管理概念,而以達成「碳中和」為目標。臺中市市長盧秀燕於參與該市競選時,提出「空氣環保,低碳城市:強力整治空污、停止中電北送、導正能源政策,保障市民呼吸健康人權」競選政策,且於當選後積極進行相關改革,臺中市政府環境保護局(以下簡稱中市環保局)自10812月起多次對臺中火力發電廠(以下簡稱中火)進行多次裁罰,嗣於1081225日廢止中火二部機組許可證,台灣電力股份有限公司於當日發布新聞稿說明,收到處分書後會立刻降載停止運轉,並且採取相關救濟手段。行政院環境保護署(以下簡稱環保署)於109225日發布新聞稿,說明該署依據行政程序法第117條的規定,依法撤銷中市環保局廢止處分,將回到展延審查狀況,由中市環保局依空污法相關規定繼續審查,再做成准駁。就此部分,中市法制局於新聞稿中批評「依地方制度法第75條第2項及行政院環境保護署組織條例第3條規定,縱使環保署想越過台中市政府,直接撤銷台中市政府環保局的行政處分,也要報請行政院撤銷,環保署直接跳下來做業者的第一線打手,作法嚴重侵害台中市政府的地方自治權限」、「環保署新聞稿表示,其依行政程序法第117條規定做撤銷,惟該條明文規定是在法定救濟期間經過後,才能作撤銷」等語[1],認為環保署所為之撤銷處分係屬違法,有關中市環保局說明部分,謹就環保署撤銷中市府就中火所為裁處決定的適法性分析如下:

一、行政程序法第117條有關「於法定救濟期間經過後」及「上級機關」的意涵?

()行政程序法第117條本文規定:「違法行政處分於法定救濟期間經過後,原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷;其上級機關,亦得為之。」。進一步來說,基於法律安定之要求,行政處分在法定救濟期間經過後產生形式存續力,人民對該處分即不得再主張不服。然而,此一存續力的產生尚不絕對阻礙對行政處分再為審查,以維護個案之實質正義,行政機關(原處分機關或上級機關)仍應斟酌原行政處分對人民之負擔、作成後經過時間之長短、重新進行程序行政費用及當事人是否怠於提起行政爭訟等事項後,就是否藉由撤銷以排除該違法行政處分之效力,並重新進行原已終結之行政程序之事項作成裁量[2]。於法定救濟期間經過前,有合於應撤銷違法行政處分之情形,行政機關仍得本於職權撤銷之,並不受法定救濟期間尚未經過所限制。

()依照行政程序法第117條本文之規定,可知得就違法之原處分有其撤銷權者,大抵分為「原處分機關」及「上級機關」。其中,原處分機關的概念原則上係指稱作成該行政處分之原機關而言[3];而所謂「上級機關」,指對原處分機關就該行政處分具有行政監督權限之行政機關而言,自不以有上下隸屬關係者為限,其就地方自治團體之機關所為之行政處分,中央目的事業主管機關如對之具有行政監督(事務監督與合法性監督)權限者,亦可認為此所稱「上級機關」。至中央目的事業主管機關對地方自治團體之行政監督權限範圍,則宜就具體個案,依地方制度法相關規定(例如第 76 條)為適法之判斷[4]

()然而,行政院環保署在本案中是否屬於行政程序法第117條本文所稱的上級機關呢?依照釋字第553號解釋陳計男大法官的協同意見書指出:「惟關於地方自治事項,在地方自治機關行使其自治權時,從行政機關之體系及層級上言,中央主管機關固為其上級機關,但從自治層級言,中央主管機關並非立於自治機關之上級機關地位,更非中央主管機關之內部機關。」。

二、地方制度法第75條第2項的意涵?

()地方自治監督的體系,依照該公共事項之性質而為區分,其中如屬「自治事項」者,應受國家的「法律(適法性)監督」;如屬「委辦事項」者,則應受到國家的「專業(妥當性)監督」[5]。其中,地方制度法第75條第2項即規定:「直轄市政府辦理自治事項違背憲法、法律或基於法律授權之法規者,由中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。」。而所謂「撤銷」,與前述行政程序法第117條以下之規範相同,均指廢棄違法之行政處分,使其效力溯及失效之行政處分[6]

()學者尚有指出,環保署在撤銷中市府就中火所為裁處決定時,尚有依前開規定予以作成之可能,惟因未報請行政院即予撤銷,在程序上尚有瑕疵。

三、爭議解決的途徑──聲請大法官解釋?提起行政救濟?

()臺中市議會於民國88年時,以該市市府未依地方制度法第62條第2項擬定台中市政府組織自治條例,經台中市議會同意後,任用佈達副市長而認與中央主管機關(內政部)對該法的釋示有所牴觸為由,申請大法官作成解釋,大法官於釋字第527號解釋指出:「從而地方自治團體依第75條第8項逕向本院聲請解釋,應限於上級主管機關之處分行為已涉及辦理自治事項所依據之自治法規因違反上位規範而生之效力問題,且該自治法規未經上級主管機關函告無效,無從依同法第30條第5項聲請解釋之情形」,進一步來說,大法官認為:(1)須上級機關已經作成撤銷等處分行為、(2)大法官僅處理自治法規是否牴觸上位規範之抽象法規審查,而不介入撤銷之個案爭議[7]

()然而,對於本案環保署未經報請行政院即作成撤銷處分的行為,臺中市政府得否依地方制度法第75條第8項及前開解釋的規定聲請解釋呢?曾任臺北市市長的郝龍斌曾於965月即其市長任內領銜,認為國民教育法以及教育部於同年411日作成要求中小學不得委由主管教育行政機關選用教科書等規定的2號釋示,違反轄內中、小學校選用教科圖書之管理權限為由,聲請大法官解釋。大法官於98731日會台字第8424號不受理決議中指出:「教育部對彰化縣、臺北市、縣政府辦理上開事項,並未依地方制度法第75條第2項、第4項之規定,報請行政院為撤銷、變更、廢止或停止執行等處分。是此部分聲請,與地方制度法第75條第8項及本院釋字第527號解釋前揭所定要件不符,亦應不受理。」。


[1] 「環保署撤銷中火處分案台中市府法制局5點打臉」,自由時報,記者黃鐘山,參考網址:https://news.ltn.com.tw/news/life/breakingnews/3080100(最後瀏覽日:2020/3/4)

[2]參照自:陳敏(2016),《行政法總論》,九版,新學林,頁452;吳庚、盛子龍(2017),《行政法之理論與實用》十五版,三民書局,頁370-371;最高行政法院 105 7 月份第 1 次庭長法官聯席會議楊得君法官研究意見。

[3]當然,在若干情形中,如原機關之管轄權因法規之修正而有變更者,如欲撤銷該處分,則應由法規修正後有管轄權之機關為之。參見法務部95525日法90律字第018977號函。

[4]法務部970424日法律字第0970007659號函。

[5]許春鎮(2005),〈論國家對地方自治團體之監督〉,《玄奘法律學報》,4期,頁232

[6]林明鏘(2016),〈國家與地方自治團體之關係〉,《法令月刊》,677期,頁5

[7]李建良(2007),〈問題之大莫大於不知問題再談一綱一本的迷誤〉,《台灣本土法學雜誌》,97期,頁6

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