地方特考一般行政公共管理考試準備方法重點總複習

2020/04/08
地方特考一般行政公共管理考試準備方法重點總複習
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公共管理(108地方特考考前重點整理)

名師私房話

本次公共管理考點分析,由於本次考期正逢縣市首長選舉後與總統大選交接前,因此關於臺灣目前各縣市施政方針,連結公共管理技術的部分(「參與式預算」、「電子化治理」、「政府公共關係與政策行銷」、「民意」),實為同學注意焦點;另近年隨著政府行政體系組織改造方案推動,「組織精簡」與「行政法人」化的篇章,同學亦需注意精簡情形與新增法人的類型;最後,常態性的重點單元「績效管理」,以及近年隨著公共管理書籍改版而出現在民營化章節中「BOT(興建營運移轉) vs. PFI(民間融資提案)」。以下針對各該主題分別論析:

重點篇章一:參與式預算

參與式預算是從財務行政該章延伸出的段落,而近年在首都台北推動的「台北市政府公民提案參與式預算資訊平台」更可謂以審議式精神參與預算規劃的里程碑,本項目的考點,預期會以參與式預算的特性與缺陷出題,建議破題以新公共服務的服務者精神,以及當代治理概念的興起為主,作答時必須結合審議式民主的優缺點論述。

※考前複習:
參與式預算為1989年巴西愉港(Porto Alegre,或譯阿雷格里港)首創,經過少數幾個城市的試驗,參與式預算的鞏固階段在巴西1997~2000年間,期間共有130個城市實施參與式預算;2000年迄今,參與式預算開始擴展到巴西以外的國家和地區,目前全世界已陸續有超過1,500個都市採行參與式預算,東北亞的例子包括日本、韓國等。
參與式預算意涵:
參與式預算(Participatory Budgeting):係指讓地方居民直接介入公共預算的支出與優先順序的決策,目的在於增加預算的透明度、政府的課責、民眾的認識,以及社會的包容。實務上,參與式預算提供公民資訊,讓他們可以對於地方社區有關新公共服務與方案的建議予以辯論並排列優先順序,以民主與透明方式制訂預算。透過居民或社區代表對於政府支出計畫的討論與投票,使公民在政府預算過程中扮演仔細檢查與監督的角色。
亦即參與式預算是一種民主審議與決策過程,它給予公民有關公共資金將如何使用的實質決策權力,因此參與式預算可以說是一種直接民主;它賦予公民思辨、辯論與影響公共事務的權利,也是一種對公民給予教育、參與、授權的工具。某種程度上,也可以提高人民的納稅意願。
一般而言,參與式預算包括四個步驟:社區成員確定支出優先順序與選出代表;代表們透過專家的協助研擬特定的支出建議;社區成員對於那些支出建議進行投票,並決定預算;城市政府或機構執行那些列為優先的建議。
參與式預算制度的成功關鍵:參與式預算制度正在世界各地採行中,其制度設計目的在於擴大公民的預算決策參與,使預算更貼近民意,甚至讓預算更透明、課責,也讓公民更有權利義務對等關係;惟歸納參與式預算之成功關鍵如下:
公民意識與社區主義的加強:參與式預算制度符合當前社區主義與公共治理的思潮,因此必須讓社區公民認知到參與公共事務是權利,也是義務。透過這個機制,培養出公民間理性與互相尊重地溝通與思辨,為改善公共利益的預算決策共同努力。
預算透明度的強化:政府預算過程與決策必須更透明,多年來,IMF(國際貨幣基金)與OECD(經濟合作暨發展組織)皆有制訂財政預算透明度的作業手冊與指標。唯有確實落實那些規定,才能揭開預算的神祕面紗,讓人民更容易親近政府預算。
政府首長的大力支持:參與式預算制度必須依賴政府機關的專業指導與協助,首長更需要以開闊的胸襟,虛心接受人民的建議與構想,積極地支持與輔導,參與式預算制度才能開展。
實施範圍的選擇:哪些地區或哪一類的公共建設支出較適合公民參與,須視各城市的特性而定。因此,選擇適當的實施範圍,關係著參與式預算的接受度與可行性。

重點篇章二:電子化治理

電子化治理的實務作為,可以台北市政府推動的「電子化投票(i-Voting)」為例而論述,雖然目前台北市政府推動的電子化投票仍僅限於較低階層公共事務,但同學亦可申論「對於公民參與熱忱的培育,本應從生活周遭事務的自主權著手」,以及「若持續提升公民政策知識與參與熱忱,電子化投票或可往複雜性較高的政策議題邁進」等方向,另外電子化造成的數位落差、個資保障、官僚藉資訊不對稱等造成欺瞞情形,仍須一併論述。

※考前複習:
電子化政府的潛在問題(電子化政府面臨的困境)
隱私與安全:引發隱私和安全的疑慮往往與資訊的擁有和使用權相關,尤其當政府的資訊科技透過簽約外包的情形越來越普遍時,關於隱私與安全的問題可能更為嚴重。此外,就是政府內部人員可能基於不倫理的行為而將資訊使用在商業用途上,導致關於人民的相關資訊不被保障。總之,對於電子化政府而言,隱私和安全的問題是最被憂慮的部分。
數位落差:雖然民眾上網的人數有大幅度的成長,但是社會上仍有很多人無法上網,未來也不太可能可以上網,這個潛在的問題讓沒辦法上網的公民會被忽視或遠遠落後他們適應良好的鄰居。造成數位落差的主要因素大致可歸納為五項,分述如下:
城鄉差距:偏遠地區的家庭,其電腦擁有率較城市為低,接觸數位資訊的機會亦較城市為少;以臺灣為例,臺北市民眾的資訊使用率,遠高於偏遠地區的鄉鎮。
社經地位:收入不高的家庭較無購置電腦設備能力,往往也就大幅降低使用電腦與網路的機會。
教育程度:教育程度越高者,使用數位資源的機會就越多。
弱勢團體:身心障礙者(諸如視覺障礙、肢體障礙),因先天的限制,使其接觸電腦的機會較一般人來得困難,因而造成極大的數位鴻溝。
年齡層次:青少年對電腦網路的使用相較於年紀較長者,因年長者在適應新科技的環境時,會有排斥或產生障礙之現象。
過度浪費與未具效益的問題:資訊科技的投資金額相當之大,故每一項電子設備的建制都應該經過周詳的成本效益分析,但目前發現追求時髦、過度浪費的現象十分普遍;甚至電子化之後究竟產生何種效益,亦皆未有具體的衡量指標。根據英國公部門的運作經驗顯示:至少有20%的資訊科技經費是浪費的,且30%~40%之間的電子計畫是沒有任何淨利益。
高層管理者欠缺資訊科技的基本知識與發展策略:許多高層管理者對於資訊科技的認識相當膚淺,面對電子政府的挑戰,並沒有真正體會其重要性,並且規劃出長期的發展願景,以致於多數有關資訊科技的決定大都委由部屬當中的專業人員作技術性的決定,很少從策略觀點訂定長期的發展計畫,乃至於系統的擴充與修正都產生極大的限制。
腳步不一的電子化過程:雖然愈來愈多的政府高層主管與相關部門認同電子政府的必要性,各國也都有中央主機關,但是各部門間的電腦系統、功能與運作方式仍處於各自為政的階段,形成系統與系統之間整合的困難。
資料庫的累積與整合問題:資訊科技要發揮作用,蒐集與累積完整的資料系統是非常重要的工作,但是目前發現許多部門的資料結構,無論在深度與廣度上皆不足以作為決策制定的參考;而各部門間由於所負責業務之性質不同,故資料庫的整合也有問題。因此,在資訊科技予以制度化之前,必須先行做好行政協調與改進建議的整合工作,否則必然形成資訊系統上的「山頭主義」,無形中浪費國家資源。
就組織與管理:資訊科技的立即與穿透性,將使得靜態的組織界限因此而消弭,呈現出虛擬的組織體,但這種組織界限的消弭將使行政績效和課責(Accountability)的關聯不易釐清,甚至可能造成各機關(或內部部門)對績效的推諉塞責。
就領導與溝通:電子化政府的建構必須依賴各機關或部門之間的通力合作,透過資訊科訊串聯各部門的努力與貢獻,但組織之間的合作和直接的溝通,可能將使得個體績效的要求更為不易,因而形成領導協調上的盲點。
服務的模式和原則:資訊科技只是工具,人民才是政府成立主要的合法性基礎,人民的需求與意見表達仍必須透過面對面的互動,才能清楚知悉,這也是代議民主繼續存在的理由,但電子化政府的服務提供有時過於冰冷,尤其當設計者與執行者認知錯誤,誤以為資訊科技可以取代與人民的互動,將形成目標錯置的現象,並且造成行政人員績效評估的困難。

重點篇章三:政府公共關係與政策行銷

主要決勝點通常會以實際政策結合公共關係的6P概念:產品(product)、價格(price)、通路(place)、促銷(promotion)、policy(政策)、partnership(夥伴),另外,近期政府透過網路行銷的案例,與置入性行銷的相關規範,亦不可忽視。

※考前複習:
政策行銷的定義:政策可追溯至1933年美國總統羅斯福為推動新政之「爐邊談話」,即政府機關及人員採取有效的行銷策略與方法,促使內部執行人員及外部服務對象,對研議中或已形成之公共政策產生共識或共鳴的動態性過程;其目的在增加政策執行成功的機率、提高國家競爭力,達成為公眾謀福利的目標。
政策行銷的原則:
公開的原則:即政策制定過程,應適時公開。
設身處地的原則:即站在行銷對象的立場,以同理心進行行銷,才能夠被接受。
誠信的原則:即所有政策內容與相關資訊,必須透明化而據實呈現。
可靠的原則:作任何政策承諾,均應設法兌現。
主動積極的原則:即政策行銷單位與人員,應以前瞻及宏觀的眼光,主動積極進行必要的行銷活動。
政策行銷的核心概念(6Ps):
產品(Product):係指無形的社會觀念或公共政策,該觀念或政策本身的「說服性」就顯得十分重要,因為唯有足以說服他人的觀念與政策,才能達到宣傳效果。
價格(Price):社會觀念或政策行銷的對象是「公共財」,但為了避免搭便車(Free-rider)的心理,往往對於使用服務的消費者亦酌收象徵性的費用,以產生「以價制量」的效果,因此,價格問題亦非常重要。通常,政策行銷的價格設定僅反映「成本」,不以營利為導向。
地點(Place):政策行銷的地點相當重要,例如要宣導青少年不要夜遊不歸,行銷該項政策的地方在哪裡呢?學校、圖書館固然是其中地點,以臺北市而言,西門町顯然是青少年聚集最多的地方,則這就是一個很理想的行銷地點。
促銷(Promotion):選定了行銷地點之後,接下來就是─到底要用什麼促銷手段讓消費者接受其政策內涵呢?以防制青少年犯罪的案例而論,最理想的方式可能是透過知名藝人來引起青少年的重視,或者以青少年熟悉的、且具親和力的政治人物為對象。
夥伴(Partnership):政策行銷如果光是靠政府機關的力量絕對是不夠的,必須借用其他部門的人手推動政策行銷,這種合夥關係愈來愈重要。例如環保部門如欲宣導資源回收計畫,除了環保部門本身以外,學校的環保社團、民間的環保團體等都可以做為政策行銷的夥伴。
政策(Policy):政策行銷所涉及的公共政策往往不是一個機關所能決定,因此,政策的內涵與主管機關都是政策行銷必須注意的對象。例如前面有關「防制青少年犯罪」的宣導活動中,至少就涉及三個部門的政策:警察、教育與社會三大部門,這三個部門在行銷政策之前必須對「防制青少年犯罪」的分工與職掌有所瞭解,以免到時候發生職掌衝突與重複的現象,降低了行銷的效果。

重點篇章四:民意

民意出在四等的考點大抵會以民意的七項特性:複雜、多變、不一致、不可靠、不普及、潛在、容忍來論答,較屬於記憶題型,三等考題則會以審議式民調、世界(公民)咖啡館與一般民調的比較為主,特別是近年世界咖啡館的概念已入選擇題中,同學尤需特別注意。最後,紀傑再放上世界咖啡館的概念,提醒同學留意:「一種在輕鬆愉快的組織氛圍中,透過引導組織成員間真誠地討論與對話,產生集體智慧的討論方式。此作法可使成員同步對話、反思問題,分享彼此間的知識、甚至找到組織發展的新方向」。

※考前複習:
民意的定義:所謂民意(Public Opinion),乃是指某一特殊人群在某段特殊時間對其一特殊公共事務所表示的意見。而關於民意之性質,可歸納為以下七點論述:
複雜性:一個公共問題可能會產生許多不同的意見,一個意見可能有人贊成,有人反對,也有人表示中立,而其表示的強度又各不相同。
多變性:對某一公共問題或政策所形成的民意,往往會隨著時間及空間的推移,而改變其支持的方向及強度。
不普及性:在任何一個社會中,並非人人均關心政治以及瞭解問題,所以有許多人對問題往往不表示意見。
不一致性:在社會上,有許多人對於相關問題或類似的問題所表示的意見,往往前後不一致。
不可靠性:有許多人因為受到不同因素的影響,不願表示真正的意見,甚至會口是心非、言行不一,因此他們所表示的意見並不可靠。
潛在性:社會中往往存在著某些平時未表現出來的潛在民意,只有當某種事件發生後,或是在政府採取某種政策後才會表現出來。
容忍性:真正的民意乃是多元性的,它可以容忍其他不同意見的表達。
民意的表達方式:民眾對特殊公共事務意見之表達,可分成「直接表達」與「間接表達」兩大類:
直接表達:係指由民眾親身表達出其對特殊公共事務之意見,其表達方式則有主動與被動之別,前者包括了投書、叩應、遊說、請願、申訴、連署、示威、抗議與遊行等作為,後者則係透過座談會、公聽會、民意調查與公民投票等途徑來表達。
間接表達:間接表達係指民眾透過他人來表達其對公共事務之意見,又可分為透過正式管道(:選舉出行政首長與民意代表)與非正式管道(:政黨、利益團體、大眾傳播媒體)兩種方式。

重點篇章五:組織精簡

組織精簡的三個層次,組織重組(小)、組織再造(中)、文化再造(大),同學在考前需留意目前政府哪些組織已精簡(如蒙藏委員會)、哪些組織新成立或改制(海洋委員會、海巡署、不當黨產處理委員會)、哪些組織正朝向精簡(如僑務委員會、退除役官兵輔導委員會)或法人化(原子能委員會)等方向,另外精簡造成的插電效益與生還者症候群,建議同學亦可納入結語作答。

※考前複習:
組織重組:組織為了因應科技、政治等外在環境的影響,而所從事結構的重新組合、設計與安排。如依據我國民國99年1月通過「中央行政機關組織基準法」(以下簡稱「中基法」)的規定,我國未來中央行政機關將設立十四個部,八個委員會,三個獨立機關等共二十五個機關,行政院組織法即須配合修正將原來的三十九個機關更改、合併或裁撤以配合中基法的規定,即為組織重組的適例。
組織再造:
依學者漢默與錢辟(M. Hammer and J. Champy)於1993年所著《改造企業》(Reengineering the Corporation)一書所做的界定:再造工程為根本重新思考,澈底翻新作業流程,以便在現今衡量績效的關鍵上,如成本、品質、服務和速度等,獲得巨大的改善。
申言之,組織再造乃是以顧客為導向的前提下,澈底、重新建構組織的作業流程,而這種流程上的改變,亦可能導致組織結構上的改變。例如再造工程的核心要素之一,資訊科技的進步(其他要素分為顧客導向、以流程為中心、目標導向與系統性思考等),像透過網際網路的資訊共享,即可能改變原有的組織設計與安排。
政府再造:係以體制內改革的「新右派」主張為經,以「市場經濟」、「企業精神」為緯,透過「標竿學習」的方式,萃取成效卓著的案例經驗,借用成功的企業精神經營技術,重新建構行政文化、公務人力、權責歸屬、獎懲制度以及任務目標等層面,期能活化文官體系,大幅提高其效率、效能與治理能力,促成行政組織澈底轉型,實現政府的公共目的,有效擴增公共利益。

重點篇章六:行政法人

行政法人的概念,近期在高考行政學申論中,已曾出現過「執行機構(Executive Agency)」的相關概念(始於英國柴契爾的續階計畫),我國過去四個由部會移出的行政法人(如中科院、災防中心、國訓中心、兩廳院)對應所屬管轄部會(國防部、內政部、教育部、文化部),以及近年成立的國家住宅及都市更新中心(107年8月1日成立,受內政部監督)、文化內容策進院(108年1月9日成立,受文化部監督),是同學舉例時可用的實例,其餘關於法人財務、人事自主,多數重大法制事項需主管機關「核定」等議題,亦務必點出。

※考前複習:
行政法人的特質:
行政機關的彈性化趨勢:世界各國的改革經驗顯示,傳統科層式的行政機關已不是執行公共任務的唯一選擇,也不見得是最適合的方式。例如,英國有執行機構(Executive Agency)和執行性的非政府公共體(Executive Non-Departmental Public Bodies)、日本有獨立行政法人、德國有公法人、美國有政府法人(Government Corporation),對於部分公共任務,如研究、訓練、服務、檢驗、統計、文教、醫療等之確保與實施,提供了更適宜的方式。
強化效率面的公私混合體制:
鑒於行政法人執行的仍是公共任務,在制度規劃上乃將其定位為公法性質的法人,機關的決策成員由國家指派,使整體運作方向仍在適當程度內受到國家監督,而保護到人民的權益。又為確保其任務實行不致發生困難,國家仍會給予必要的財務支持及挹注。
然而,行政法人與傳統行政機關最大的不同,在於其經費以及人力運用具有相當充分的決定權,輔以績效評鑑制度,以落實效能管理的精神。尤其在許多強調專業性的公共任務上,行政法人制度的推行,希望能幫助組織與政治保持距離,從專業考量上尋求更大的揮灑空間。
行政法人的運作:
須自負盈餘:行政法人執行的是「公共任務」,國家有義務確保這些業務持續推動,而藉由較彈性而獨立的經營方式,未來行政法人的經營績效將被強化。同時,國家的行政法人的經費挹注是採「補助而非捐助」,亦即國家對於這些行政法人業務所需的經費有必要予以適當支援,並非機關一旦改為行政法人之後,就必須「自給自足」。
行政法人須受國家監督(行政法人法§9、§15~§19、§35):行政法人是「公」的法人,其任務以及組織方式都要自立法院制定法律來規定,不可任意為之。在組織規範上,未來行政法人的決策機關(董事長或理事會等),原則上都是依法自主管機關或相關機關來指派;行政法人主要的經營或人事規章也必須經過主管機關核定。另外,行政法人每年也必須向主管機關提出會計報表及經營報告。這些都是國家監督的機制。
行政法人之人事管理(行政法人法§4、§21):為確保行政法人的自主性及專業性,未來行政法人可以在不違反相關法律及其任務的前提下,來設計適用於各該行政法人的人事制度,使其具有一定的人事自主權。因此,行政法人可以自行訂定有關其人員編制、任用、管理、權益等之人事規章,於報請監督機關核定後據以辦理。準此,改制後的行政法人,其新進人員應不再具備有國家公務人員身分,不適用目前公務人員任用、考績、銓敘、撫卹、保障、獎懲等制度。
行政法人與相關法律的關係:
與行政程序法及國家賠償法的關係:有關行政法人之定位,係具有公法性質之法人,在行政程序法及國家賠償法方面原則上適用。
與政府採購法的關係:至於政府採購法部分,除政府於採購個案補助一定的金額50%以上者外,並無適用餘地。
與政府資訊公開法的關係:行政法人之相關資訊,包括年度財務報表、年度營運資訊、年度績效評鑑報告等,應依政府資訊公開法相關規定加以公開。
與訴願法的關係:對於行政法人之行政處分不服者,得依訴願法規定,向監督機關提起訴願。

重點篇章七:績效管理

績效管理屬於公共管理考科最常見的考題了,基本的考題除了4P的績效指標、績效管理三大活動(評估、衡量、追蹤),有難度的部分大抵上就是績效指標實際操作的困難性,以及公部門如何運用績效指標的難題,這些我認為較難的題型,亦常有落在四等出題的情況,亦請以四等(普考)準備的同學額外留意。

※考前複習:
績效管理應用上的限制
目標設定無法一致:政府機關與私人企業不同,目標經常是無法量化的,再加上政府必須面臨多元利害關係人,正如多重委託人一般,彼此的目標是衝突的,如何透過政治妥協取得共識,並非易事。但目標的設定,卻是績效評估的先決條件,如無法確定目標,即無法訂定績效指標,進而影響到評估的結果。
績效指標難以量化:公部門所肩負的「公共性」、「社會性」等規範性價值,以及公務活動本質的特殊性,不似私部門的交易活動具有對價性的基礎,使得組織的施政或運作績效難以用企業經營的成本效益或利潤標準來衡量,也因而造成公部門績效指標難以具體化和量化的問題,並且影響到評估的信度與效度。
資訊掌握的不實與不完整:績效衡量是否有效端賴資訊的提供是否完整與正確。然而,計畫的執行資訊經常是片面的與泛政治化的,且蒐集資訊經常是基於不同的目的,這些都將使得績效評估無法正確且客觀地進行。並且,也會因為蒐集資訊來源的不同,可能產生績效衡量不一致的情形。
有關品質績效指標難以制定:品質指標係指產出的性質與服務的輸送是否適當,是否符合使用者需求以及計畫目標,如民眾滿意度、服務人員態度等。品質須經由顧客認定,透過即時性、回應性及成本等概念來界定顧客的需求,而難以用客觀具體的指標與數據衡量,造成指標設計上的困難。
政府績效的因果關係難以確認:政府部門往往必須面對複雜環境所產生的擾亂性因素,如不確定性、多樣性、互賴性等,造成政府的政策常常有多元甚至衝突的目標,以致於政府部門的施政或運作結果,以及產出的價格與單位成本難以衡量,真實效益與影響無法精確掌握,造成績效指標的設計及操作困難。

重點篇章八:BOT(興建營運移轉) vs. PFI(民間融資提案)

只要能夠將以下兩種類行的民營化特徵熟記,基本上應無較難之處。