釋字第788號【廢棄物清理法回收清除處理費案】

2020/04/17
釋字第788號【廢棄物清理法回收清除處理費案】
一、依廢棄物清理法所課徵之回收清除處理費之構成要件及效果是否應以法律明定?或得授權以命令定之?二、廢棄物清理法第15條及其授權訂定之公告有關「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器,及

釋字第788號【廢棄物清理法回收清除處理費案】

撰文/郭羿

.執業律師
.台大法律系
.政大法研所



事實背景

1. 聲請人一為容器商品製造業者,經行政院環境保護署(下稱環保署)委託會計師查核97101年之營業(進口)量相關帳籍憑證,發現其製造之保力達B所使用之玻璃容器螺旋鋁蓋內墊使用聚氯乙烯(下稱PVC)材質,卻未依廢棄物清理法第16條規定申報繳納玻璃容器(附件使用PVC材質)之回收清除處理費,命聲請人一補繳新臺幣(下同)38314,070元。

2.聲請人一不服,經用盡審級救濟途徑後,認確定終局判決所適用之廢棄物清理法第15條(下稱系爭規定一)、第16條第1項(下稱系爭規定二)及第5項(下稱系爭規定三)規定、環保署931231日環署廢字第0930097607 號公告「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器,及應負回收、清除、處理責任之業者範圍」(下稱系爭公告一)及96 620日環署基字第 0960044760號公告「容器回收清除處理費費率」(下稱系爭公告二)有違憲疑義,於1074月向本院聲請解釋憲法。

3. 聲請人二為容器商品製造業者,經環保署委託會計師查核98101年之營業量相關帳籍憑證,發現其未依廢棄物清理法第16條規定申報繳納玻璃容器(附件使用PVC材質)之回收清除處理費,命聲請人二補繳1188,347元。

4. 聲請人二不服,經用盡審級救濟途徑後,認確定終局判決所適用之系爭規定一及三、系爭公告一及二、環保署991227日環署廢字第0990116018 號公告(下稱系爭公告三)及101521日環署基字第 1010042211號公告(下稱系爭公告四)有違憲疑義,於1091月向本院聲請解釋憲法。

5.上開二聲請案或所涉聲請解釋標的相同,或所涉之憲法爭議有其共通性,本院併案審理。

 

解釋爭點:

一、依廢棄物清理法所課徵之回收清除處理費之構成要件及效果是否應以法律明定?或得授權以命令定之?

二、廢棄物清理法第15條及其授權訂定之公告有關「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器,及應負回收、清除、處理責任之業者範圍」部分,是否違反法律保留原則及平等原則?

三、廢棄物清理法第16條第1項中段有關責任業者所應繳納回收清除處理費之費率,未以法律明文規定,而授權中央主管機關以命令定之,是否違反法律保留原則及授權明確性原則?

四、中央主管機關依廢棄物清理法第16條第5項之授權,公告以容器與附件之總重量為繳費計算標準,課徵回收清除處理費,是否違反憲法第7條平等保障之意旨?

五、中央主管機關依廢棄物清理法第16條第5項之授權,公告就容器瓶身以外之附件使用PVC材質者,加重費率100%,其對責任業者財產權及營業自由之干預,是否牴觸憲法第23條比例原則?

 

系爭規定:

1.系爭規定一:

廢棄物清理法第15條規定:「I物品或其包裝、容器經食用或使用後,足以產生下列性質之一之一般廢棄物,致有嚴重污染環境之虞者,由該物品或其包裝、容器之製造、輸入或原料之製造、輸入業者負責回收、清除、處理,並由販賣業者負責回收、清除工作。

一、不易清除、處理。

二、含長期不易腐化之成分。

三、含有害物質之成分。

四、具回收再利用之價值。

II前項物品或其包裝、容器及其應負回收、清除、處理責任之業者範圍,由中央主管機關公告之。」

2.系爭規定二:

廢棄物清理法第16條第1項規定:「依前條第二項公告之應負回收、清除、處理責任之業者 (以下簡稱責任業者) ,應向主管機關辦理登記;製造業應按當期營業量,輸入業應按向海關申報進口量,於每期營業稅申報繳納後十五日內,依中央主管機關核定之費率,繳納回收清除處理費,作為資源回收管理基金,並應委託金融機構收支保管;其收支保管及運用辦法,由中央主管機關定之。」

3.系爭規定三:

廢棄物清理法第16條第5項規定:「第一項之費率,由中央主管機關所設之資源回收費率審議委員會依材質、容積、重量、對環境之影響、再利用價值、回收清除處理成本、回收清除處理率、稽徵成本、基金財務狀況、回收獎勵金數額及其他相關因素審議,並送中央主管機關核定公告;資源回收費率審議委員會設置辦法,由中央主管機關定之。」

4.系爭公告一:

環保署931231日環署廢字第 0930097607 號公告「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器,及應負回收、清除、處理責任之業者範圍」。

5.系爭公告二:

96620日環署基字第 0960044760 號公告「容器回收清除處理費費率」。

6.系爭公告三:

環保署991227日環署廢字第0990116018 號公告。

7.系爭公告四:

101521日環署基字第 1010042211號公告。

 

解釋文

廢棄物清理法第16條第1項中段所定之回收清除處理費,係國家對人民所課徵之金錢負擔,人民受憲法第15條保障之財產權因此受有限制。其課徵目的、對象、費率、用途,應以法律定之。考量其所追求之政策目標、不同材質廢棄物對環境之影響、回收、清除、處理之技術及成本等各項因素,涉及高度專業性及技術性,立法者就課徵之對象、費率,非不得授予中央主管機關一定之決定空間。故如由法律授權以命令訂定,且其授權符合具體明確之要求者,亦為憲法所許。

  同法第15條及其授權訂定之行政院環境保護署中華民國931231日環署廢字第0930097607號公告、991227日環署廢字第0990116018號公告修正「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器,及應負回收、清除、處理責任之業者範圍」,有關應繳納容器回收清除處理費之物品或其包裝、容器,及應負回收、清除、處理責任之業者範圍,與法律保留原則及平等保障之意旨均尚無違背。

  同法第16條第1項中段有關責任業者所應繳納回收清除處理費之費率,未以法律明文規定,而以同條第5項授權中央主管機關具體決定,尚未違反法律保留原則及授權明確性原則。

  行政院環境保護署96620日環署基字第0960044760號公告之「容器回收清除處理費費率」附表註2101521日環署基字第1010042211號公告之「容器回收清除處理費費率」公告事項三,以容器與附件之總重量為繳費計算標準,課徵回收清除處理費,與憲法第7條平等保障之意旨尚無違背。

  前開96年費率表公告附表註2101年費率表之公告事項三,就容器瓶身以外之附件使用聚氯乙烯(Polyvinyl Chloride, PVC)材質者,加重費率100%,其對責任業者財產權及營業自由之干預,尚不牴觸憲法第23條比例原則。

 

解釋理由書(節錄)

經核,前開聲請人一及二之聲請均與司法院大法官審理案件法(下稱大審法)第5條第1項第2款所定要件相符,應予受理。且所聲請解釋,或所涉聲請解釋標的相同,或所涉之憲法爭議有其共通性,爰併案審理,作成本解釋,理由如下:

一、廢棄物清理法有關回收清除處理費之性質及其法律保留密度

  憲法增修條文第10條第2項規定:「經濟及科學技術發展,應與環境及生態保護兼籌並顧。」課予國家有保護環境及生態之義務。為清除、處理廢棄物,改善環境衛生,維護國民健康,立法者制定廢棄物清理法,即屬前述憲法增修條文所揭示國家義務之履行(廢棄物清理法第1條前段參照)。系爭規定一第1項規定:「物品或其包裝、容器經食用或使用後,足以產生下列性質之一之一般廢棄物,致有嚴重污染環境之虞者,由該物品或其包裝、容器之製造、輸入或原料之製造、輸入業者負責回收、清除、處理,並由販賣業者負責回收、清除工作。一、不易清除、處理。二、含長期不易腐化之成分。三、含有害物質之成分。四、具回收再利用之價值。」係將特定性質之一般廢棄物,自一般廢棄物清除處理體系中抽離出來,建立獨立之特定性質廢棄物回收清除處理體系,並要求中央主管機關依系爭規定一第2項規定公告之責任業者繳納回收清除處理費。並以課徵所得之金錢,成立資源回收管理基金,專供回收清除處理等相關事務之用途(同法第17條參照)。其目的係經由針對上述特定性質之一般廢棄物,課徵金錢上負擔,建立特別之回收清除處理體系,並促進資源回收再利用,以保護環境及生態。此項回收清除處理費依其性質,係國家為一定政策目標所需,對於有特定關係之人民所課徵之公法上金錢負擔,其課徵所得自始限定於特定政策用途,而與針對一般人民所課徵,支應國家一般財政需要為目的之稅捐有別(本院釋字第593號解釋參照)。

  上述回收清除處理費之性質固與稅捐有別,惟其亦係國家對人民所課徵之金錢負擔,人民受憲法第15條保障之財產權因此受有限制。是上述回收清除處理費之課徵目的、對象、費率、用途,應以法律定之。考量其所追求之政策目標、不同材質廢棄物對環境之影響、回收、清除、處理之技術及成本等各項因素,涉及高度專業性及技術性,立法者就課徵之對象、費率,非不得授予中央主管機關一定之決定空間。故如由法律授權以命令訂定,且其授權符合具體明確之要求者,亦為憲法所許(本院釋字第593號解釋參照)。

二、系爭規定一、系爭公告一及三訂定之應繳納回收清除處理費之物品或其包裝、容器(下稱應回收廢棄物)及應負回收、清除、處理責任之業者(下稱責任業者)範圍,與法律保留原則及平等保障之意旨均尚無違背

  系爭規定一第1項明定物品或其包裝、容器經食用或使用後,足以產生特定性質之一般廢棄物,致有嚴重污染環境之虞者,為應回收廢棄物(廢棄物清理法第18條第1項參照);並明定各該製造、輸入業者應負責回收、清除、處理,各該販賣業者負責回收、清除工作,業已就應回收廢棄物之構成要素及其相關責任業者之範圍,明文規範。系爭規定一第2項規定:「前項物品或其包裝、容器及其應負回收、清除、處理責任之業者範圍,由中央主管機關公告之。」則係將系爭規定一第1項所定之應回收廢棄物及其相關責任業者之範圍,以法律授權中央主管機關具體決定並公告,以達成建立對特定物品強迫回收制度,維護環境保護之目的(771022日修正公布廢棄物清理法第10條之1立法理由參照)。系爭規定一就應回收廢棄物及其相關責任業者之範圍,業作成足供中央主管機關遵循之方針性規範,始授權中央主管機關另以法規命令定之。其授權目的、內容及範圍仍屬明確,與法律保留原則及授權明確性原則尚無違背。

  系爭公告一係中央主管機關依系爭規定一第2項規定,修正環保署92613日環署廢字第0920042910號公告「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器,及應負回收、清除、處理責任之業者範圍」,除延續上開92年公告所列有關系爭規定一之責任業者範圍外,另就容器定義規定:「容器包括容器商品之蓋子、提把、座、噴頭、壓嘴、標籤及其他附件,使用後併容器廢棄者(標籤及其他附件之主要材質不限一之17)」,原則上延續上開92年公告表二之四對於容器之定義;系爭公告三之表二就容器定義規定:「容器包括容器商品之蓋子、提把、座、噴頭、壓嘴、標籤及其他附件,使用後併容器廢棄者(標籤及其他附件之主要材質不限一之18)」,與系爭公告一之容器定義相同,僅就材料範圍新增生質塑膠之項目。系爭規定一第1項明定以「物品或其包裝、容器之製造、輸入業者」為責任業者,雖未明文規定容器商品製造、輸入業者,但上開規定所稱之「物品」,就其文義及立法意旨觀之,包括容器商品(即以容器裝填之商品,如瓶裝飲料)及其他物品(如機動車輛、冰箱、冷氣機等),故物品製造、輸入業者之範圍,自包括容器商品或其他物品之製造、輸入業者,而與容器製造業者皆得為繳費責任業者。是中央主管機關於系爭公告一及三中,將同具有肇因者地位之容器商品製造業者亦納入責任業者之範圍,甚至選擇與消費者較為接近之容器商品製造業者,而非容器製造業者,為繳費責任業者(上開92年公告之公告事項第3點至第7點參照),尚未牴觸系爭規定一之意旨,與法律保留原則亦尚無違背。

  至立法者於系爭規定一第1項既已明定「物品或其包裝、容器之製造、輸入業者,或原料之製造、輸入業者」皆可作為責任業者之範圍,而中央主管機關就容器商品,公告以容器商品製造業者,而非其容器之製造業者為責任業者,係考量此類商品所使用之容器通常係容器商品製造業者所訂製,且容器之種類、材質、大小、形式等,通常亦係由各該商品製造業依其需求而決定。此外,容器係由各該商品製造業裝填商品後,始為消費者食用或使用,而該容器則往往成為應回收廢棄物。足見容器商品製造業者實為該等容器成為應回收廢棄物之關鍵業者及主要肇因者,且與該等容器商品之消費者較為貼近;另衡量對容器商品業者課徵此等回收清除處理費,對整體產業之衝擊較小等因素(環保署108919日環署基字第1080065533號復本院函之附表說明第2點及第4點參照),是中央主管機關於系爭公告一及三中,就繳納回收清除處理費之責任主體,選定容器商品製造或輸入業者,而非容器製造或輸入業者,並非出於恣意,與立法目的之達成間具有合理關聯,而與憲法平等保障之意旨尚無違背。

三、系爭規定二中段、系爭規定三前段關於責任業者所應繳納回收清除處理費之費率,未以法律明文規定,而授權中央主管機關具體決定,尚未違反法律保留原則與授權明確性原則

  回收清除處理費之費率決定,涉及應回收廢棄物之分類、對環境之影響、回收清除處理成本等具高度專業性、技術性之因素,實難於法律為具體明確之規範。是法律如明定費率決定之程序及應考量因素等重要事項,並授權行政機關依法定程序決定具體費率者,即不違反法律保留原則與授權明確性原則。

  系爭規定二中段明定:「……製造業應按當期營業量,輸入業應按向海關申報進口量,於每期營業稅申報繳納後15日內,依中央主管機關核定之費率,繳納回收清除處理費……」;系爭規定三前段則規定:「第1項之費率,由中央主管機關所設之資源回收費率審議委員會依材質、容積、重量、對環境之影響、再利用價值、回收清除處理成本、回收清除處理率、稽徵成本、基金財務狀況、回收獎勵金數額及其他相關因素審議,並送中央主管機關核定公告」。依此,回收清除處理費係按責任業者之當期營業量或所申報之進口量,並依一定之費率計算,而費率則授權由中央主管機關核定公告。立法者於系爭規定三明定費率於中央主管機關核定公告前,應經資源回收費率審議委員會審議,並明示其應考量之各項重要因素(材質、容積、重量、對環境之影響、再利用價值、回收清除處理成本、回收清除處理率、稽徵成本、基金財務狀況、回收獎勵金數額及其他相關因素)。是中央主管機關決定費率之前,應經資源回收費率審議委員會審議,以及決定費率之考量因素,均已由法律明確規範,就此而言,前開系爭規定二中段及系爭規定三前段尚未違反法律保留原則與授權明確性原則。

四、系爭公告二附表註2及系爭公告四之公告事項三有關以「容器與附件之總重量」為繳費計算標準,課徵回收清除處理費,尚不違反憲法平等保障之意旨

  憲法第7條規定人民之平等權應予保障。法規範所為差別待遇,是否符合平等保障之要求,其判斷應取決於該差別待遇之目的是否合憲,及其所採取之分類與規範目的之達成間,是否存有一定程度之關聯性而定(本院釋字第694號、第701號、第745號及第779號解釋參照)。按回收清除處理費係為特定之環保政策目的所開徵,須用於特定用途(廢棄物清理法第17條參照),涉及高度專業性及技術性,有關機關就其費率之計算標準及額度高低等事項,原則上應享有一定之形成空間,本院爰為寬鬆審查。如課徵目的在追求正當公益,且其分類與目的之達成間具有合理關聯,即不致違反憲法平等保障之意旨。

  就系爭公告二附表註2及系爭公告四之公告事項三以「容器與附件之總重量」為繳費計算標準部分,聲請人一及二主張略以:於容器瓶身與附件使用不同材質之情形,由於不同材質各有其不同回收費費率,依上述繳費計算標準,將導致相同重量及相同材質含量之附件,其應繳交之回收清除處理費會因其容器瓶身之材質或重量不同,而有不同;甚會導致使用PVC材質含量較少之容器瓶身及附件者(如聲請人一所使用之玻璃容器及PVC附件),反而要比使用PVC材質含量較多之容器瓶身及附件者(如容器瓶身及附件皆為PVC),繳交更高額之回收清除處理費,可見系爭公告二及四之適用結果會產生不利差別待遇等語。

  惟查系爭公告二附表註2及系爭公告四之公告事項三以「容器與附件之總重量」為繳費計算標準,其適用結果雖可能發生聲請人所主張之上述差別待遇,於附件費率低於容器瓶身費率之情形,固可能不利於責任業者,但於附件費率高於容器瓶身費率之情形,則可能有利於責任業者。又因各該材質費率之高低、差距,責任業者依上述合併計算之標準所應繳交之回收清除處理費總額,亦有可能低於分開計算標準下之總額(如依10871日起適用之現行費率,責任業者如繼續使用PVC材質之附件,其應繳交之回收清除處理費,於分開計算時,將可能比合併計算時更高)。可見聲請人一及二所主張之上述差別待遇,仍屬多項計費因素(如材質費率、重量等)綜合適用後所可能偶然發生之個案性結果,尚非系爭公告二及四之適用所必然出現之結果,亦非系統性之不利差別待遇。

  再者,上開合計容器與附件總重量之繳費計算標準,實乃源自系爭公告二附表註1及系爭公告四之公告事項二,且一體適用於附件與容器瓶身使用相同或不同材質之所有情形,並非針對附件使用PVC者之特別規定。換言之,不論附件是否使用PVC,均以其容器瓶身與附件之總重量為其繳費計算標準,並無差別對待。況依中央主管機關核定公告之費率,就容器類回收清除處理費之徵收,向均以重量,而非件數或特定材質之含量,為計算標準。按中央主管機關如此計算,係考量容器瓶身與附件通常併同廢棄,且如將容器瓶身與附件分開或區分材質分別計費,將增加費率計算與課徵實務之複雜性,且恐耗費不成比例之行政成本(前揭環保署復本院函之附表說明第5點及第8點參照)。由於本院係以寬鬆標準審查,上述考量,應為正當目的;而合併計算之方式,亦足以簡化費率計算及課徵作業,與目的之達成間具有合理關聯。是系爭公告二附表註2及系爭公告四之公告事項三有關以「容器與附件之總重量」為繳費計算標準,課徵回收清除處理費,與憲法平等保障之意旨尚無違背。

五、系爭公告二附表註2及系爭公告四之公告事項三就容器瓶身以外之附件使用PVC材質者,加重費率100%部分,其對責任業者財產權或營業自由之干預,尚不牴觸憲法第23條比例原則

  系爭公告二附表註2及系爭公告四之公告事項三就容器瓶身以外之附件使用PVC材質者,即以其容器瓶身費率加重100%,再乘以容器瓶身與附件之總重量,作為繳費計算方式。就「費率加重100%」部分,固對責任業者之財產權與營業自由內容(如附件材質之選擇)有一定之干預。惟回收清除處理費之課徵具有特定之政策目標,其所涉及之環保、資源回收等事項,有其專業性及複雜性,基於機關功能之考量,本院爰採寬鬆標準予以審查。如其目的正當,且手段與目的之達成間具有合理關聯,即與憲法第23條比例原則無違。

  就目的而言,中央主管機關所主張之加重理由略以:「……以容器瓶身以外之附件有無使用PVC材質做為區分之原因,係因PVC於生產及處理時確易產生危害物質,對環境及人體均易造成傷害(對環境之影響之因素)……本署依授權核定加重附件使用PVC材質之費率公告,用以促進材質減量化與環保化……。」(前揭環保署復本院函之附表說明第8點參照)。中央主管機關所考量之PVC材質對環境之影響,已列為系爭規定三所定之計算費率應考量之因素,其所追求之目的自屬正當甚至為重要之公共利益。而加重費率100%之手段,目的在引導責任業者減少對環境危害程度較大之PVC材質之使用,或改為使用其他對環境較為友善之替代材質。中央主管機關於93年原僅公告加重30%(環保署931231日環署廢字第0930097607C號公告),由於實施效果不彰,因此於96年再發布系爭公告二附表註2,將加重幅度提高為100%,於系爭公告四之公告事項三仍維持加重幅度為100%,均屬中央主管機關為達引導管制目的所得採取之適當手段,有助於促使責任業者減少使用PVC材質。上述加重手段與上述目的之達成間,顯具合理關聯。是系爭公告二附表註2及系爭公告四之公告事項三就容器瓶身以外之附件使用PVC材質者,加重費率100%部分,尚不牴觸憲法第23條比例原則。

 

【釋字第788解釋重點摘要】

1.廢棄物清理法之回收清除處理費屬於公法上金錢負擔,課徵必須符合法律保留

廢棄物清理法將特定性質之一般廢棄物,自一般廢棄物清除 處理體系中抽離出來,建立獨立之特定性質廢棄物回收清除處理體系,並要求責任業者繳納回收清除處理費。並以課徵 所得之金錢,成立資源回收管理基金,專供回收清除處理等 相關事務之用途(同法第17條參照)。其目的係經由針對上 述特定性質之一般廢棄物,課徵金錢上負擔,建立特別之回收清除處理體系,並促進資源回收再利用,以保護環境及生態。此項回收清除處理費依其性質,係國家為一定政策目標所需,對於有特定關係之人民所課徵之公法上金錢負擔,其課徵所得自始限定於特定政策用途,而與針對一般人民所課徵,支應國家一般財政需要為目的之稅捐有別(本院釋字第 593 號解釋參照)

上述回收清除處理費之性質固與稅捐有別,惟其亦係國家對人民所課徵之金錢負擔,人民受憲法第15條保障之財產權因此受有限制。是上述回收清除處理費之課徵目的、對象、費率、用途,應以法律定之。考量其所追求之政策目標、不同 材質廢棄物對環境之影響、回收、清除、處理之技術及成本等各項因素,涉及高度專業性及技術性,立法者就課徵之對象、費率,非不得授予中央主管機關一定之決定空間。故如由法律授權以命令訂定,且其授權符合具體明確之要求者, 亦為憲法所許(本院釋字第 593 號解釋參照)。

 

2.系爭規定一與主管機關公告之系爭公告一、三與法律保留無違,且不違背憲法平等權保障意旨

系爭規定一、中央主管機關所為公告(系爭公告一及三)訂定之應繳納回收清除處理費之物品或其包裝、容器(下稱應回收廢棄物)及應負回收、清除、處理責任之業者(下稱責任業者)範圍,與法律保留原則及平等保障之意旨均尚無違背。

系爭規定一第1項明定以「物品或其包裝、容器之製造、輸入業者」為責任業者,雖未明文規定容器商品製造、輸入業者,但上開規定所稱之「物品」,就其文義及立法意旨觀之,包括容器商品(即以容器裝填之商品,如瓶裝飲料)及其他物品(如機動車輛、冰箱、冷氣機等),故物品製造、輸入業者之範圍,自包括容器商品或其他物品之製造、輸入業者,而與容器製造業者皆得為繳費責任業者。是中央主管機以公告將同具有肇因者地位之容器商品製造業者亦納入責任業者 之範圍,甚至選擇與消費者較為接近之容器商品製造業者,而非容器製造業者,為繳費責任業者,尚未牴觸系爭規定一之意旨,與法律保留原則亦尚無違背。

系爭規定一第1項明定物品或其包裝、容器經食用或使用後,足以產生特定性質之一般廢棄物,致有嚴重污染環境之虞者,為應回收廢棄物;並明定各該製造、輸入業者應負責回收、清除、處理,各該販賣業者負責回收、清除工作,業已就應回收廢棄物之構成要素及其相關責任業者之範圍,明文規範。系爭規定一第2項規定將系爭規定一第1項所定之應回收廢棄物及其相關責任業者之範圍,以法律授權中央主管機關具體決定並公告。系爭規定一就應回收廢棄物及其相關責任業者之範圍,業作成足供中央主管機關遵循之方針性規範,始授權中央主管機關另以法規命令定之。其授權目的、內容及範圍仍屬明確,與法律保留原則及授權明確性原則尚無違背。

 

3.系爭規定二中段與系爭規定三前段並無違背法律保留原則與授權明確性原則

系爭規定二中段、系爭規定三前段關於責任業者所應繳 納回收清除處理費之費率,未以法律明文規定,而授權中央主管機關具體決定,尚未違反法律保留原則與授權明確性原 則〔第 13 段〕

回收清除處理費之費率決定,涉及應回收廢棄物之分類、對環境之影響、回收清除處理成本等具高度專業性、技術性之因素,實難於法律為具體明確之規範。是法律如明定費率決 定之程序及應考量因素等重要事項,並授權行政機關依法定 程序決定具體費率者,即不違反法律保留原則與授權明確性原則。

依系爭規定二中段及系爭規定三前段規定,回收清除處理費係按責任業者之當期營業量或所申報之進口量,並依一定之費率計算,而費率則授權由中央主管機關核定公告。立法者於系爭規定三明定費率於中央主管機關核定公告前,應經資源回收費率審議委員會審議,並明示其應考量之各項重要因素(材質、容積、重量、對環境之影響、再利用價值、回收清除處理成本、回收清除處理率、稽徵成本、基金財務狀況、回收獎勵金數額及其他相關因素)。是中央主管機關決定費率之前,應經資源回收費率審議委員會審議,以及決定費率之考量因素,均已由法律明確規範,就此而言,前開系爭規定二中段及系爭規定三前段尚未違反法律保留原則與授權明確性原則

 

4.主管機關之公告並無違背憲法平等原則

中央主管機關就容器商品,公告以容器商品製造業者,而非其容器之製造業者為責任業者,係考量此類商品所使用之容器通常係容器商品製造業者所訂製,且容器之種類、材質、大小、形式等,通常亦係由各該商品製造業依其需求而決定。此外,容器係由各該商品製造業裝填商品後,始為消費者食用或使用,而該容器則往往成為應回收廢棄物。足見容器商品製造業者實為該等容器成為應回收廢棄物之關鍵業者及主要肇因者,且與該等容器商品之消費者較為貼近;另衡量對容器商品業者課徵此等回收清除處理費,對整體產業之衝擊 較小等因素。是中央主管機關就繳納回收清除處理費之責任主體,選定容器商品製造或輸入業者,而非容器製造或輸入業者,並非出於恣意,與立法目的之達成間具有合理關聯,而與憲法平等保障之意旨尚無違背

 

5.系爭公告二附表註 2 及系爭公告四之公告事項三有關以 「容器與附件之總重量」為繳費計算標準,課徵回收清除處 理費,尚不違反憲法平等保障之意旨

回收清除處理費係為特定之環保政策目的所開徵,須用於特定用途,涉及高度專業性及技術性,有關機關就其費率之計算標準及額度高低等事項,原則上應享有一定之形成空間,本院爰為寬鬆審查。如課徵目的在追求正當公益,且其分類 與目的之達成間具有合理關聯,即不致違反憲法平等保障之意旨

中央主管機關公告以「容器與附件之總重量」為繳費計算標準,其適用結果雖可能發生聲請人所主張之上述差別待遇,於附件費率低於容器瓶身費率之情形,固可能不利於責任業者,但於附件費率高於容器瓶身費率之情形,則可能有利於 責任業者。又因各該材質費率之高低、差距,責任業者依上述合併計算之標準所應繳交之回收清除處理費總額,亦有可能低於分開計算標準下之總額。上述差別待遇,仍屬多項計費因素(如材質費率、重量等)綜合適用後所可能偶然發生之個案性結果,尚非必然出現之結果,亦非系統性之不利差別待遇。上開合計容器與附件總重量之繳費計算標準,一體適用於附 件與容器瓶身使用相同或不同材質之所有情形,並非針對附件使用PVC者之特別規定,並無差別對待。況依中央主管機關核定公告之費率,就容器類回收清除處理費之徵收,向均以重量,而非件數或特定材質之含量,為計算標準。按中央主管機關如此計算,係考量容器瓶身與附件通常併同廢棄,且如將容器瓶身與附件分開或區分材質分別計費,將增加費率計算與課徵實務之複雜性,且恐耗費不成比例之行政成本。由於本院係以寬鬆標準審查,上述考量,應為正當目的;而合併計算之方式,亦足以簡化費率計算及課徵作業,與目的之達成間具有合理關聯,是系爭公告二附表註2及系爭公告四之公告事項三有關以「容器與附件之總重量」為繳費計算標準,課徵回收清除處理費,與憲法平等保障之意旨尚無違背。

 

6.中央主管機關公告就容器瓶身以外之附件使用PVC材質者,加重費率 100%部分,其對責任業者財產權或營業自由之干預,尚不牴觸憲法第23條比例原則

回收清除處理費之課徵具有特定之政策目標,其所涉及之環保、資源回收等事項,有其專業性及複雜性,基於機關功能之考量,本院爰採寬鬆標準予以審查。如其目的正當,且手 段與目的之達成間具有合理關聯,即與憲法第23條比例原則無違。

就目的而言,中央主管機關所考量之PVC材質對環境之影響,已列為系爭規定三所定之計算費率應考量之因素,其所追求之目的自屬正當甚至為重要之公共利益。而加重費率100%之手段,目的在引導責任業者減少對環境危害程度較大之PVC 材質之使用,或改為使用其他對環境較為友善之替代材質,屬中央主管機關為達引導管制目的所得採取之適當手段,有助於促使責任業者減少使用PVC材質上述加重手段與上述目的之達成間,顯具合理關聯。是系爭公告二附表註2及系爭公告四之公告事項三就容器瓶身以外之附件使用PVC材質者,加重費率100%部分,尚不牴觸憲法第23條比例原則。

 

 

釋字第788號解釋許志雄大法官協同意見書重點摘要

一、              回收清除處理費之性質及特別公課之法律保留密度

本案聲請人主張,回收清除處理費屬特別公課,應受較嚴格之法律保留原則限制。聲請人並認為,歷來大法官解釋 對於課徵特別公課規範密度,相對於稅捐之租稅法律主義,一直採取相當寬鬆之審查,惟為避免特別公課之濫用,其課徵對象、費基及費率標準,在規範密度上至少應有所提升,以符合法律保留原則。按特別公課乃學界及實務界自德國引進之概念,既未見諸現行憲法規定,亦非其他實定法之用語。本院係於釋字第 426 號解釋首次出現特別公課一語,該解釋理由書謂:空氣 污染防制費「既係國家為一定政策目標之需要,對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔,並限定其課徵所得之用 途,在學理上稱為特別公課,乃現代工業先進國家常用之工具。特別公課與稅捐不同,稅捐係以支應國家普通或特別施 政支出為目的,以一般國民為對象,課稅構成要件須由法律明確規定,凡合乎要件者,一律由稅捐稽徵機關徵收,並以之歸入公庫,其支出則按通常預算程序辦理;特別公課之性質雖與稅捐有異,惟特別公課既係對義務人課予繳納金錢之 負擔,故其徵收目的、對象、用途應由法律予以規定,其由法律授權命令訂定者,如授權符合具體明確之標準,亦為憲 法之所許。」依其見解,所謂特別公課,係指國家為一定政策目標之需要,對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔,並限定其課徵所得之用途者。特別公課之性質與稅捐不同,但仍有法律保留原則之適用,只是法律保留之密度較低,關於徵收目的、對象、用途,原則上固應由法律予以規定,惟於符合法律授權明確性原則下,亦不妨委由行政機關以命令定之。

 

繼釋字第426號解釋之後,針對工業區開發管理基金之徵收問題,釋字第 515 號解釋復提及特別公課。依其解釋意旨,特別公課徵收對象,須為共同利益群體之成員。然關於 汽車燃料使用費之徵收案,釋字第593號解釋之解釋理由書 表示:「國家基於一定之公益目的,對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務,涉及人民受憲法第十五條保障之財產權,其課徵之目的、對象、額度應以法律定之,或依法律具體明確授權,由主管機關以命令為必要之規範。」其意旨與釋字第 426 號解釋雷同,卻未出現特別公課之用語,何以如此,耐人尋味。

 

對於特別公課,釋字第426號解釋採取相對法律保留立場。就此,論者常引德國學說及實務見解,加以批判。其主要理由在於:

特別公課係國家對人民所課徵之金錢負擔,與 稅捐仍有相似性,應準於租稅法律主義,無論課徵之目的、對象、費率(或費率之上限)或用途,皆應由法律明定,而不得授權主管機關以命令定之。如此,庶幾可以遏阻國家機關為規避租稅法律主義之限制,而取巧以特別公課取代稅捐作為財政來源,並可有效防範行政機關之濫權。

事實上,關於特別公課之概念意涵,我國學者向來僅將 德國學說與聯邦憲法法院之見解引進,並未有一致之定義, 更遑論進行深入之比較法研究。即使德國,學說及實務之見 解亦迭有變化,未必一致。例如,德國聯邦憲法法院之早期見解,要求義務人須有「群體責任」,應為「群體利益」而使用公課收入,但後來放棄此一標準,致特別公課與目的稅難以劃清界限。借鏡德國學說及實務見解時,如何取捨,須審慎思考。況我國相關法制與德國頗有差異,將德國之特別公 課理論原封不動移植運用,自非所宜。

綜觀我國實定法之規定,可納入特別公課之項目相當多,諸如水污染防治費(水污染防治法)、空氣污染防制費(空氣污染防制法)、汽車燃料使用費(公路法)、全民健康保險 費(全民健康保險法)、國民年金保險費(國民年金法)、溫泉取用費(溫泉法)、水權費(水利法)、就業安定費(就業服務法)、原住民就業基金代金(原住民族工作權保障法)、身心障礙者差額補助費(身心障礙者權益保障法)及推廣貿易服務費(貿易法)等皆是。上開各項目雖同屬特別公課,但種類及性質不一,所要求之法律保留原則密度,實難一律相同。若執著於特別公課概念,而以演繹方式,認凡歸屬特別公課者,均應採取較嚴格之法律保留,恐過於僵化,而與事理不符。理論上回收清除處理費應可歸屬特別公課,但本號解釋仿釋字第593號解釋之作法,未出現特別公課用語,即出於此等顧慮。

 

二、              回收清除處理費採相對法律保留之合理性

關於憲法上權利之限制,釋字第443號解釋業已建立層級化法律保留。就財產權所為之限制,依該號解釋意旨,係生命與人身自由以外之自由權利之限制,採相對法律保留,由法律加以規定,如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時,其授權應符合具體明確之原則。

就回收清除處理費之課徵而言,其主要涉及財產權之限制,依上開準則,宜採取相對法律保留。惟論者或認為回收清除處理費屬特別公課,係國家對人民所課徵之金錢負擔,與稅捐仍有相似性,應準於租稅法律主義,無論課徵之目的、對象、費率(或費率之上限)或用途,皆應由法律明定,而不得授權主管機關以命令定之。

至本號解釋,一方面固承認回收清除處理費之課徵目的、對象、費率、用途,應以法律定之,另一方面又「考量其所追求之政策目標、不同材質廢棄物對環境之影響、回收、清除、處理之技術及成本等各項因素,涉及高度專業性及技術性,立法者就課徵之對象、費率,非不得授予中央主管機關一定之決定空間。故如由法律授權以命令訂定,且其 授權符合具體明確之要求者,亦為憲法所許(本院釋字第593號解釋參照)。」是就課徵之對象及費率部分,仍採相對法律保留。本席認為,關於回收清除處理費之課徵,尤其是對象及費率之決定上,涉及複雜之專業性、技術性因素,且與環保領域中極具重要性之經濟誘因息息相關,立法部門往往力有未逮,與其膠柱鼓瑟,強要法律明定,不如授權行政部門以命令定之較妥。抑且,民主過程若健全,即使該行政命命之內容有所偏差或不當,亦可藉由民意及國會之監督,即時調整、修正,不至於造成嚴重問題。因此,採取相對法律保留, 亦即僅要求較低度之法律保留乃至授權明確性原則,尚屬允當。 法治國家所以強調法律保留原則,無非期待藉以發揮「民主之正當化機能」及「法治主義之保護機能」,亦即確保 行政權受國會之管制與監督,並促進人民權利之保障。又如本席於釋字第753號解釋協同意見書所述,法律保留與委任立法涉及自由主義正當性與民主主義正統性問題,除要求人權之限制不得逾越界限外,亦強調行政活動應受民主之統制。委任立法之授權規定若規範密度低,恐有導致民主主義正統性不足之虞。惟中央法規標準法第7條、立法院職權行使法第10章「行政命令之審查」,對行政命令設有國會事後監督機制,應可紓減上述疑慮。依其規定,立法院於法規命令訂定後,尚有審查之機會,如該命令有違反、變更或牴觸 法律者,或應以法律規定事項而以命令定之者,可通知原訂頒之機關更正或廢止之;逾二個月未為更正或廢止者,該命令失效。要之,在現行法制下,國會對行政命令之事後監督 機制尚稱齊備。回收清除處理費之課徵,即使如前所述,宜 採取相對法律保留,僅要求較低度之法律保留乃至授權明確性原則,亦無違背法治國原則之虞。 此外,當代由行政權(政府)主導「國家基本政策之形 成決定」情形十分普遍,稱之為「行政國家」現象。原本, 基於法治主義,行政機關必須「依法行政」,在統治過程,亦即法律或政策之制定與執行流程中,位居下游,扮演「執行」之角色;如今,「行政國家」下,行政權同時在上游之「決策」階段,擔負決定性功能。立法與行政間之政治意象,於過去呈現「決策執行」之垂直關係,前者屬於國會職掌,後者 由行政部門(總統或內閣)負責;如今則轉換成「統治監控」之水平關係,前者包括決定與執行,統一交付行政部門,而後者由國會擔負其任務。關於回收清除處理費之課徵,就前述較低度之法律保留與國會事後監督機制綜合觀察,寧非與當代行政部門擔負「統治」任務、國會擔負「監控」任務之政治意象吻合?

附帶一言,聲請人之一認釋字第 426 號解釋就特別公課 之層級化法律保留密度有予以補充解釋之必要,而聲請補充解釋。關於此部分,本號解釋雖敘明不予受理,但對照兩號解釋之解釋文第一段內容可知,其實質意涵已有微妙變化。

 

釋字第788號解釋黃昭元大法官部分不同意見書重點摘要

一、本號解釋結論與本席立場

本號解釋多數意見認為:

1)系爭廢棄物清理法(下稱廢 清法)所定之回收清除處理費(下稱回收費),毋須適用嚴格的國會保留,而得以法律授權行政機關就其課徵對象、費率等事項,以命令定之。

2)同法第 15 條授權中央主管機關(行政院環境保護署)公告「應回收廢棄物」及「責任業者」之範圍,與法律保留原則及平等保障之意旨均無違背。

3)同法第 16 條授權中央主管機關訂定回收費之費率,與憲法第23條法律保留原則及授權明確性原則均無違背。

4)中央主管機關公告應合併計算容器與附件之總重量,並一體適用 容器之費率,課徵回收費,與憲法第7條平等保障亦無違背。

5)中央主管機關公告就容器瓶身以外之附件使用聚氯乙烯(Polyvinyl Chloride, PVC)材質者,加重費率 100%,其對責任業者財產權或營業自由之干預,尚不牴觸憲法第23條比例原則。

對於上述解釋結論,本席支持其中(2)及(5)部分,且無補充之協同意見;然對於其中(1)、(3)及(4)部分,則 有不同看法,謹此提出部分不同意見書。

 

 

二、系爭回收費之性質及其法律保留密度

系爭回收費為無名的環境公課:

本號解釋認為廢清法所定之回收費,「係國家為一定政策目標所需,對於有特定關係之人民所課徵之公法上金錢負擔,其課徵所得自始限定於特定政策用途」,而與稅捐有別。值得注意的是:本號解釋故意不將稱為特別公課,亦未給予其他的特定名稱,顯與釋字第 26號解釋之明白使用特別公課用語,有所不同。本席贊成本號解釋之故意不使用特別公課用語,如果真要給予一個特定名稱,或可稱為「環境法上公課」或「環境公課」,甚至就當成是一種「無名公課」。

本席贊成不使用特別公課用語的主要理由有二:

1)特別公課並非我國法之法定用語,而我國多數學說及法院判決所稱之特別公課,應係翻譯自德文Sonderabgabe,本院在釋字第426號及第515號解釋中亦曾使用這個用語。然國內另有 使用特別捐(特別費)、環境公課3等其他用語。使用特別公課用語,固然與國內多數學說及法院裁判之用語較為一致,但也很容易就必然連結至德國法之相關理論或實務見解,並以之為參考架構,甚至全盤照抄,而據以論述。又本號解釋對於此類環境公課所涉之法律保留密度、要件效果之審查等,確與德國法不盡相同,似乎是有意要與德國法保持適當的距離。再考量此類公課所涉事項領域(如環境、就業等)之不同,特別是環境法上公課與經濟誘因的實質關聯,在我國是可能會有與德國不同之實務需求及規範脈絡,而可以發展出本國的相關規範架構。這也是我國在繼受或移植外國法時,應有之反省及謹慎。

2)國家所課徵之公法上金錢負擔(公課),包括稅捐、規費、受益費及無法歸類於上述三者的其他公課。最後一種的其他公課,其目的與類型不一,相當複雜。我國學說及法院實務所承認的其他公課類型,除本案所涉及之環境公課外,另有對於人民未履行其法定義務所課徵者(如未依法進用足額原住民或身心障礙者之業者應繳納之代金或差額補助費)、為籌措特定資金而對有共同利益群體所課徵者(如工業區土地或廠房之承購人應繳付之工業區開發管理基金)等類型,其所應適用的法律保留密度等爭議,實難一概而論即使是環境公課,亦有水污染防制、空氣污染防制、廢棄物清理、水土保持等不同類型,各有其不同的事實背景及特殊問題。鑑於其他公課、環境公課所含類型之複雜,本號解釋參考並實質延續釋字第593號解釋之作法,未將稅捐、規費、受益費以外之其他公課均統稱為特別公課,似亦有意將本號解釋之射程侷限在廢清法所定之回收費,而不當然可將本號解釋之意旨及結論,延伸並一致適用於其他環保法規所定之各種環境公課,實屬一次一案之最小主義風格。

 

三、費率之法律保留密度

本號解釋雖然沒有明白使用特別公課用語,然就回收費應適用之法律保留密度,則實質延續釋字第426號、第593號解釋立場,未要求應適用國會保留原則,而容許法律授權行政機關就其課徵對象、費率,以命令訂定。至於課徵目的及用途部分,本號解釋則未明示能否授權。然如對照本號解釋理由第8段之文字,似可推知課徵目的及用途仍應以法律直接明文規定,而不得授權。故本案有關法律保留的爭點主要是在課徵對象及費率部分。本席固然贊成多數意見有關課徵對象(即責任業者範圍)得授權以命令規範之結論,但就費率部分,法律得否授權行政機關以命令訂之,且無任何框架或上限之規定,則有仍有疑慮。

按多數意見之所以容許法律授權以命令決定費率,或係 考量應回收廢棄物類型之多樣、回收技術及成本不一等因素,強要以法律明定費率實有其事實上困難。又廢清法第16條第5項亦已明定中央主管機關核定費率時,應經委員會審議之相關組織及程序事項,並已列出訂定費率實應考量之各項因素,可算是明確授權。本號解釋因此放寬法律保留密度之要求,而容許授權。如果上述組織及程序之要求,可以取代法律直接明文規定的要求,將來規費或受益費之費率、甚至稅捐之稅率,是否也可以類似理由,而放寬法律保留密度?由於本號解釋並未更清楚的說明上述放寬法律保留密度的理由,能否也同樣適用於清理費以外的各類環境公課,甚至適用於規費、受益費及稅捐等公課?亦即要如何界定可能發生的骨牌效應之停點,這將會是本院在未來可能要面對的挑戰。回收費之類的環境公課固非稅捐,但同屬國家對人民無對待給付義務的公法上金錢負擔,且其課徵金額也常屬高額,對人民之財產權確可能構成重大干預。又責任業者應 繳納之回收費高低,關鍵就是費率。以本案爭點所涉的PVC材質容器而言,其費率在87年時原為19.55/公斤,後於971月起至1016月間,調為15.38/公斤(容器瓶 身)或30.76/公斤(附件使用PVC 材質者)(加重100%);自108 7月起則大幅調漲為87/公斤(容器瓶身)或174/公斤(附件使用 PVC 材質者)。與87年時相比,1087 月起的費率已經調漲 4.5倍弱;與97年時之15.38/公斤(本案原因案件所適用的費率)相比,則已調漲5.6倍強,變動不可謂不大。上述費率變動之頻率固然可認因應事實需 要所不得不然,但如果108年可以從原本的不到20/公斤,一口氣調漲為87/公斤,則將來是否還可能繼續調漲,例如調為870/公斤或更高?就加重幅度可以從30%直接調為100%,未來是否還可能繼續加重,例如加重200%?甚至加重500%?寓禁於徵的經濟誘因如果過重,至少對於無替代材質之商品而言,實質上與處罰無異。又如僅籠統授權行政機關訂定費率,亦有使公課之課徵淪為事實上之財產徵收 的不可測風險。就此而言,依本號解釋意旨,責任業者似乎只能寄望於中央主管機關核定費率時,所經之委員會組織及程序之政治理性,而無法期待法律的保障。

廢清法雖已規定費率審議及核定時所應考量的各項因素,然並未規定其計算公式,亦未定有額度或上限之框架,以致責任業者可能會承受劇烈調漲所致之不利益,亦難以預 期其應繳納之回收費總額或變動頻率。

本席認為:

即使認為不可能以法律明定回收費之各項費率,因此毋須適用嚴格的國會保留。然費率之實際計算公式、加重要件(得對何種材質加重)及效果(加重幅度範圍),似乎也應於法律明定;又法律對行政機關之授權,至少亦應使責任業者足以預測其所可能負擔的金額上限,較為妥當。此項上限,當然有循立法程序適時修正的彈性,自不待言。

綜合上述,本席認為:

系爭回收費之其他公課,尚非如同 稅捐屬於憲法明定之義務,而多屬立法政策之決定。然其他公課與稅捐仍有其相似性,即國家對於課徵對象並不負有對待給付之義務,而與其他公法上金錢負擔如規費、用益費等性質不同。正因如此,其他公課與稅捐對於特定人民實有可 能構成財產上之雙重負擔。如果過於放寬對其他公課之法律保留密度,恐會誘使國家機關以其他公課取代稅捐作為財政來源。就此而言,系爭廢清法將回收費之費率,授權中央主管機關決定,其授權實仍相當籠統,縱認毋須適用國會保留原則,至少亦與授權明確性原則有違。

 

釋字第788號解釋黃虹霞大法官不同意見書重點摘要

一、回收清除處理費之課徵事項涉及人民受憲法第15條保障之財產權,應有法律保留原則之適用,且應非僅受寬鬆審查:

(一)關於回收清除處理費之性質為何,本件解釋未予明說!是刻意為之嗎?但即便不使用特別公課一詞,也難脫公課二字。既是一種公課,則同屬公課之稅捐、規費、受益費均應受法律保留原則之嚴格審查,回收清除處理費何有不然之理?!

(二)關於費率:不論稅捐、規費或受益費均至少有以成本基準訂定即依成本收取之法律原則規定。回收清除處理費之費率亦應然,即至少應符按成本課徵原則,始符法律保留原則。

(三)系爭回收清除處理費之課徵固有廢棄物清理法第15條之回收、清除、處理責任為前提,及第16條第1項規 定責任業者應負繳納責任之依據;而且就其費率之訂定,亦於同法第16條第5項規定,由中央主管機關所設之資源回 收費率審議委員會依回收清除處理成本等多項因素審議,並送中央主管機關核定公告等。但並未明定應依據成本資料、成本基準訂定回收清除處理費之旨,從而致生系爭回收清除處理費之課徵是否應如其他公課至少應符成本課徵原則,始符法律保留原則之爭議。

(四)多數意見未否定系爭回收清除處理費屬公課性質,且認其課徵係對人民受憲法第15條保障之財產權之限制,須符合法律保留原則,但對於其課徵則不認為應符成本課徵原則。至於為何性質屬公課之系爭回收清除處理費,多數意見認為可以背離其成本資料,而以寬鬆審查標準,並以所謂引導環保政策目的,認得加重課徵,其憲法上之理由為何?細繹本件解釋理由書,除了環境生態保護無他!

(五)惟查環保人人有責,環境生態保護極為重要,固無爭議。但是在成本之外,所加重課徵之系爭回收清除處理費部分,已然脫離原類似規費或使用者付費之範疇,此部分更與稅捐何異?其費率豈得不由法律明定,而另授權以命令定之哉?此已非無疑。又從系爭回收清除處理費用途為供回收清除處理專用,與稅捐之為一般財政用途者不同,故非稅捐,但既然專款專用於回收清除處理,則所加重課徵部分已然超出回收清除處理成本範疇,邏輯上自不可能再符合所稱專用之目的,如何仍得加重課徵之,而能謂並未超越廢棄物清理法第15條第1項之立法目的?多數意見之論述顯然不完足,而且隱藏邏輯上自我矛盾!本席爰難贊同之。

三、主管機關以命令指定容器商品業者為應繳費之唯一責任業者,暨提高費率部分,亦有違反法律保留原則、授權明確性原則、比例原則及平等原則之嫌。

(一)以命令指定容器商品業者(如本件聲請人)為應繳費之唯一責任業者部分: 1、依廢棄物清理法第15條規定,係將相關業者區分為物品或其包裝、容器應負責回收、清除處理業者及只負責回收、清除(不負責處理)之販賣業者兩大類。其中販賣業者不在廢棄物清理法第15條第2項之責任業者範圍,因此也應不在應繳費責任業者範圍。

2、所出售之商品本身非屬廢棄物清理法第15條所指特定性質之一般廢棄物,且並非其商品所使用之包裝、容器之製造、輸入或其原料之製造、輸入者(如本件聲請人)究係 中央主管機關稱之為該條所指物品或其包裝、容器應負責回收、清除、處理業者,或僅係販賣業者?依據77年廢棄物清理法部分條文修正時之立法資料可知:依立法原意,如聲請人者應只是販賣業者而已。

3、再由77年修正廢棄物清理法第10條之1(即現行之第15條)之修正條文對照表立法說明亦可知:廢棄物清理法第15條之前身即77年時第10條之1所稱商品或其包裝、容器之製造、輸入者分別對應為商品(如水銀電池之輸入者等),包裝、容器(如保特瓶)之製造者等,至於如聲請人者則不在立法說明所示範圍。因此,退步言之,聲請人縱非販賣業者而已,但由憲法保障人民財產權之觀點,由法律授權明確性出發,可否將如聲請人者納入廢棄物清理法第15條之責任業者範圍,亦顯然有疑。

4、更何況責任業者不等於應繳費責任業者,尤其由主管機關所稱「寓禁於徵」觀點,不但費率應從製造源頭管理、徵收,較能達成目的;而且主管機關亦自承 PVC 原料生產 業者所產出之PVC原料,使用在目前公告應回收容器項目 比率很低(經評估不到 10%)。因此,系爭命令無法達到禁 用PVC之目的。

5、綜上,中央主管機關以命令指定容器商品業者為應繳費之唯一責任業者,與法律保留原則、授權明確性原則及比 例原則亦有違背之嫌。

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