釋字第785號【公務人員訴訟權保障及外勤消防人員勤休方式與超勤補償案】

2020/04/17
釋字第785號【公務人員訴訟權保障及外勤消防人員勤休方式與超勤補償案】
一、根據公務人員保障法,公務人員就影響其權益之不當公權力措施,於申訴、再申訴後,不得續向法院請求救濟,是否違憲? 二、高雄市政府消防局有關外勤消防人員「勤一休一」勤休方式及超時服勤補償之相關規定,是否

釋字第785號【公務人員訴訟權保障及外勤消防人員勤休方式與超勤補償案】

撰文/郭羿

.執業律師
.台大法律系
.政大法研所

事實背景

1. 聲請人徐國堯、張家偉分別為高雄市政府消防局外勤消防隊隊員,認其勤務時間每日24小時,再休息24小時(下稱勤一休一)超時服勤(下稱超勤)不合理,於1011024日向所屬機關申請調整勤務時間為每日8小時(下稱請求一)、作成職務陞任為組員或科員之行政處分(下稱請求二)及給付加班費或准許補休假(下稱請求三),均遭否准,聲請人不服,提起復審、行政訴訟,並追加訴之聲明(給付訴訟),將聲請人列入組員或科員之陞任甄選名冊中(下稱請求四),均遭駁回。

2. 聲請人經用盡審級救濟途徑後,認確定終局裁定所適用之92528日修正公布之公務人員保障法(下稱保障法)第77條第1項、第78條及第84條規定、高雄市政府消防局勤務細部實施要點第7點第3款規定,以及認確定終局判決所適用之保障法第23條、內政部消防機關外勤消防人員超勤加班費核發要點第4點、高雄市政府消防局外勤消防人員超勤加班費核發要點第 5 點及第 7 點規定,有違憲疑義,於1048月向本院聲請解釋。

3. 另公務員服務法(下稱服務法)第11條第2項規定與公務人員週休二日實施辦法第4條第 1 項規定,雖未經聲請人聲請釋憲,然與確定終局判決所適用之高雄市政府消防局勤務細部實施要點第7點第3款規定具有重要關聯性,爰一併納入審查。

 

解釋爭點:

一、根據公務人員保障法,公務人員就影響其權益之不當公權力措施,於申訴、再申訴後,不得續向法院請求救濟,是否違憲?

二、高雄市政府消防局有關外勤消防人員「勤一休一」勤休方式及超時服勤補償之相關規定,是否違憲?

 

系爭規定:

系爭規定一:公務人員保障法第77條第1項、第78條及第84條。

系爭規定二:公務員服務法第11條第2項。

系爭規定三:公務人員週休二日實施辦法第4條第1項。

系爭規定四:高雄市政府消防局勤務細部實施要點第7點第3款。

系爭規定五:公務人員保障法第23條。

系爭規定六:消防機關外勤消防人員超勤加班費核發要點第4點、高雄市政府消防局外勤消防人員超勤加班費核發要點第5點及第7點。

 

解釋文

    本於憲法第16條有權利即有救濟之意旨,人民因其公務人員身分,與其服務機關或人事主管機關發生公法上爭議,認其權利遭受違法侵害,或有主張權利之必要,自得按相關措施與爭議之性質,依法提起相應之行政訴訟,並不因其公務人員身分而異其公法上爭議之訴訟救濟途徑之保障。中華民國92528日修正公布之公務人員保障法第77條第1項、第78條及第84條規定,並不排除公務人員認其權利受違法侵害或有主張其權利之必要時,原即得按相關措施之性質,依法提起相應之行政訴訟,請求救濟,與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨均尚無違背。

  公務員服務法第11條第2項規定:「公務員每週應有2日之休息,作為例假。業務性質特殊之機關,得以輪休或其他彈性方式行之。」及公務人員週休二日實施辦法第4條第1項規定:「交通運輸、警察、消防、海岸巡防、醫療、關務等機關(構),為全年無休服務民眾,應實施輪班、輪休制度。」並未就業務性質特殊機關實施輪班、輪休制度,設定任何關於其所屬公務人員服勤時數之合理上限、服勤與休假之頻率、服勤日中連續休息最低時數等攸關公務人員服公職權及健康權保護要求之框架性規範,不符憲法服公職權及健康權之保護要求。於此範圍內,與憲法保障人民服公職權及健康權之意旨有違。相關機關應於本解釋公布之日起3年內,依本解釋意旨檢討修正,就上開規範不足部分,訂定符合憲法服公職權及健康權保護要求之框架性規範。

  高雄市政府消防局88720日高市消防指字第7765號函訂定發布之高雄市政府消防局勤務細部實施要點第7點第3款規定:「勤務實施時間如下:……(三)依本市消防人力及轄區特性需要,本局外勤單位勤休更替方式為服勤1日後輪休1日,勤務交替時間為每日上午8時。」與憲法法律保留原則、服公職權及健康權保障意旨尚無違背。惟相關機關於前開框架性規範訂定前,仍應基於憲法健康權最低限度保護之要求,就外勤消防人員服勤時間及休假安排有關事項,諸如勤務規劃及每日勤務分配是否於服勤日中給予符合健康權保障之連續休息最低時數等節,隨時檢討改進。

  公務人員保障法第23條規定:「公務人員經指派於上班時間以外執行職務者,服務機關應給予加班費、補休假、獎勵或其他相當之補償。」及其他相關法律,並未就業務性質特殊機關所屬公務人員(如外勤消防人員)之服勤時數及超時服勤補償事項,另設必要合理之特別規定,致業務性質特殊機關所屬公務人員(如外勤消防人員)之超時服勤,有未獲適當評價與補償之虞,影響其服公職權,於此範圍內,與憲法第18條保障人民服公職權之意旨有違。相關機關應於本解釋公布之日起3年內,依本解釋意旨檢討修正,就業務性質特殊機關所屬公務人員之服勤時數及超時服勤補償事項,如勤務時間24小時之服勤時段與勤務內容,待命服勤中依其性質及勤務提供之強度及密度為適當之評價與補償等,訂定必要合理之框架性規範。

  內政部96725日內授消字第0960822033號函修正發布之消防機關外勤消防人員超勤加班費核發要點第4點、高雄市政府消防局991227日高雄市政府消防局外勤消防人員超勤加班費核發要點第5點及第7點規定,對外勤消防人員超時服勤之評價或補償是否適當,相關機關應於前開超時服勤補償事項框架性規範訂定後檢討之。

理由書

 

解釋理由書(節錄)

一、系爭規定一與憲法保障訴訟權之意旨尚無違背

  憲法第 16 條保障人民訴訟權,係指人民於其權利遭受侵害時,有請求法院救濟之權利。基於有權利即有救濟之憲法原則,人民權利遭受侵害時,必須給予向法院提起訴訟,請求依正當法律程序公平審判,以獲及時有效救濟之機會,不得僅因身分之不同,即予剝奪(本院釋字第784號解釋參照)。

  行政訴訟法於871028日全文修正公布(自8971日施行)時,第2條特別規定:「公法上之爭議,除法律別有規定外,得依本法提起行政訴訟。」乃公法上爭議之訴訟救濟之概括保障規定,明定公法上爭議,除法律另設訴訟救濟途徑者外,均得依行政訴訟法提起行政訴訟,俾符合有權利即有救濟之憲法原則。至於因公法上爭議而提起行政訴訟,自須具備行政訴訟法所定各種訴訟之要件,合先敘明。

  公務人員與國家間雖具有公法上職務關係,但其作為基本權主體之身分與一般人民並無不同,本於憲法第16條有權利即有救濟之意旨,人民因其公務人員身分,與其服務機關或人事主管機關發生公法上爭議,認其權利遭受違法侵害,或有主張權利之必要,自得按相關措施與爭議之性質,依法提起相應之行政訴訟,並不因其公務人員身分而異其公法上爭議之訴訟救濟途徑之保障。

  92年保障法第77條第1項規定:「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當,致影響其權益者,得依本法提起申訴、再申訴。」第78條規定:「(第1項)提起申訴,應向服務機關為之。不服服務機關函復者,得於復函送達之次日起30日內,向保訓會提起再申訴。(第2項)前項之服務機關,以管理措施或有關工作條件之處置之權責處理機關為準。」(本條於106614日修正公布,僅調整文字,規範意旨相同)及第84條規定:「申訴、再申訴除本章另有規定外,準用第3章第26條至第42條、第43條第3項、第44條第4項、第46條至第59條、第61條至第68條、第69條第1項、第70條、第71條第2項、第73條至第76條之復審程序規定。」(下併稱系爭規定一)係公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當,致影響其權益者,得提起申訴、再申訴以為救濟之規定。依同法第79條規定,應提起復審之事件,公務人員誤提申訴者,申訴受理機關應移由原處分機關依復審程序處理,並通知該公務人員。應提起復審之事件,公務人員誤向保訓會逕提再申訴者,保訓會應函請原處分機關依復審程序處理,並通知該公務人員。是同法第77條第1項所稱認為不當之管理措施或有關工作條件之處置,不包括得依復審程序救濟之事項,且不具行政處分性質之措施或處置是否不當,不涉及違法性判斷,自無於申訴、再申訴決定後,續向法院提起行政訴訟之問題。況上開規定並不排除公務人員認其權利受違法侵害或有主張其權利之必要時,原即得按相關措施之性質,依法提起相應之行政訴訟,請求救濟。是系爭規定一,與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨尚無違背。又各種行政訴訟均有其起訴合法性要件與權利保護要件,公務人員欲循行政訴訟法請求救濟,自應符合相關行政訴訟類型之法定要件。至是否違法侵害公務人員之權利,則仍須根據行政訴訟法或其他相關法律之規定,依個案具體判斷,尤應整體考量行政機關所採取措施之目的、性質以及干預之程度,如屬顯然輕微之干預,即難謂構成權利之侵害。且行政法院就行政機關本於專業及對業務之熟知所為之判斷,應予以適度之尊重,自屬當然(本院釋字第784號解釋參照)。

二、系爭規定二及三,未就業務性質特殊機關所屬公務人員勤休方式等,設定符合憲法服公職權及健康權保護要求之框架性規範部分,違憲

  憲法第18條規定人民有服公職之權利,旨在保障人民有依法令從事於公務,貢獻能力服務公眾之權利(本院釋字第546號解釋參照)。國家應建立相關制度,用以規範執行公權力及履行國家職責之行為,亦應兼顧對於公務人員權益之保護(本院釋字第491號解釋參照)。人民擔任公職後,服勤務為其與國家間公法上職務關係之核心內容,包括公務人員服勤時間及休假制度等攸關公務人員權益之事項,自應受憲法第18條服公職權之保障。

  人民之健康權,為憲法第22條所保障之基本權利(本院釋字第753號及第767號解釋參照)。憲法所保障之健康權,旨在保障人民生理及心理機能之完整性,不受任意侵害,且國家對人民身心健康亦負一定照顧義務。國家於涉及健康權之法律制度形成上,負有最低限度之保護義務,於形成相關法律制度時,應符合對相關人民健康權最低限度之保護要求。凡屬涉及健康權之事項,其相關法制設計不符健康權最低限度之保護要求者,即為憲法所不許。

  公務人員服勤時間及休假制度,攸關公務人員得否藉由適當休息,以維護其健康,應屬憲法第22條所保障健康權之範疇。上開制度設計除滿足行政組織運作目的與效能外,亦應致力於維護公務人員之身心健康,不得使公務人員勤休失衡致危害健康。業務性質特殊機關之公務人員,如外勤消防人員,基於其任務特殊性,固得有不同於一般公務人員之服勤時間及休假制度,惟亦須符合對該等公務人員健康權最低限度之保護要求。

  公務員服務法第11條第2項規定:「公務員每週應有2日之休息,作為例假。業務性質特殊之機關,得以輪休或其他彈性方式行之。」(下稱系爭規定二)明文規定業務性質特殊之機關,得令所屬公務員以輪休或其他彈性方式實施休息例假制度。同條第3項規定,授權行政院會同考試院訂定實施辦法。行政院與考試院於89103日以行政院(89)台人政考字第200810號令、考試院(89)考台組貳一字第09025號令會同訂定發布公務人員週休二日實施辦法(下稱週休二日實施辦法),其第4條第1項規定:「交通運輸、警察、消防、海岸巡防、醫療、關務等機關(構),為全年無休服務民眾,應實施輪班、輪休制度。」(下稱系爭規定三)系爭規定二及三明文排除業務性質特殊機關所屬公務人員享有一般公務人員常態休息之權利,然並未就該等機關應實施之輪班、輪休制度,設定任何關於其所屬公務人員服勤時數之合理上限、服勤與休假之頻率、服勤日中連續休息最低時數等攸關公務人員服公職權及健康權保護要求之框架性規範。就此類業務性質特殊機關所屬公務人員之保障而言,相較於一般公務人員,不符合憲法服公職權及健康權之保護要求,於此範圍內,與憲法保障人民服公職權及健康權之意旨有違。考量業務性質特殊之公務員種類繁多,工作內容不一、複雜性高,相關機關應於本解釋公布之日起3年內,依本解釋意旨檢討修正,就上開規範不足部分,訂定符合憲法服公職權及健康權保護要求之框架性規範。

三、系爭規定四與憲法法律保留原則、服公職權及健康權保障意旨尚無違背

  依機關組織管理運作之本質,行政機關就內部事務之分配、業務處理方式及人事管理,在不違反法律規定之前提下,本得以行政規則定之(行政程序法第159條第2項第1款參照)。惟與服公職權及健康權有關之重要事項,如服勤時間及休假之框架制度,仍須以法律規定,或有法律明確授權之命令規定。又是否逾越法律之授權,不應拘泥於授權法條所用之文字,而應就該法律本身之立法目的,及整體規定之關聯意義為綜合判斷,迭經本院解釋闡明在案(本院釋字第612號、第651號、第676號、第734號及第753號解釋參照)。

  公務員服務法第11條第1項規定:「公務員辦公,應依法定時間,不得遲到早退,其有特別職務經長官許可,不在此限。」係有關公務員辦公時間之原則與例外規定,其所稱「法定時間」,自應包括法律、法規命令及行政規則所規定之時間。系爭規定二明定:「公務員每週應有2日之休息,作為例假。業務性質特殊之機關,得以輪休或其他彈性方式行之。」則為有關公務員週休2日之原則與例外規定。週休二日實施辦法第2條第1項規定:「公務人員每日上班時數為8小時,每週工作總時數為40小時。」是有關公務人員辦公與例假實施事宜,業有法律及法律授權之法規命令明文規範。

  消防機關職司消防法所定預防火災、搶救災害及緊急救護等直接涉及人民生命、財產安全之消防任務(消防法第1條第1項參照),其外勤消防人員業務性質尤為特殊,非一般公務人員所可比擬,其服勤與休息時間之安排,自須有基於其特殊業務屬性之權宜與彈性。是系爭規定二後段規定:「業務性質特殊之機關,得以輪休或其他彈性方式行之。」所稱彈性方式,自包括服勤及休息時間之彈性安排。系爭規定三乃明定:「交通運輸、警察、消防、海岸巡防、醫療、關務等機關(構),為全年無休服務民眾,應實施輪班、輪休制度。」基此,內政部消防署於88615日以內政部(88)台內消字第8875626號函修正發布之消防勤務實施要點(原名稱:消防勤務暫行實施要點)第12點第2款規定:「勤務實施時間如下:……(二)服勤人員每日勤務8小時,每週合計44小時,必要時得酌情延長。」(1031217日修正發布為每週40小時)第3款並規定,服勤時間之分配,由消防局「視消防人力及轄區特性」定之,第20點規定,直轄市、縣(市)消防局應擬訂消防勤務細部實施要點,陳報內政部消防署備查。高雄市政府消防局於88720日以高市消防指字第7765號函訂定發布之高雄市政府消防局勤務細部實施要點(下稱勤務細部實施要點)第7點第3款規定:「勤務實施時間如下:……(三)依本市消防人力及轄區特性需要,本局外勤單位勤休更替方式為服勤1日後輪休1日,勤務交替時間為每日上午8時。」(103310日高市消防指字第10331090200號函修正名稱為:高雄市政府消防局消防勤務細部實施要點,除刪除「勤務交替時間為每日上午8時」外,其餘文字未調整,條文移列為第6點第3款規定)(下稱系爭規定四)即勤休更替採「勤一休一」方式,其內容未逾越前揭規定之規範意旨,與憲法第23條法律保留原則尚無違背。

  系爭規定四明定服勤一日後輪休一日(即採「勤一休一」之更替方式),係高雄市政府消防局於外勤消防人力不足下,衡酌其轄區環境特性、勤務種類之主次要及人力多寡等因素,為達消防勤務不中斷之目的,因地制宜而為之規定。其中服勤一日之勤務態樣,依勤務細部實施要點觀之,消防勤務之種類有防火宣導、備勤、消防安全檢查、水源調查、搶救演練、值班、裝備器材保養及待命服勤等8項業務。勤務實施時間為每日勤務時間24小時,零時至6時為深夜勤,18時至24時為夜勤,餘為日勤。且勤務規劃須依實際需要妥予規劃,訂定勤務基準,俾利各勤務執行單位據以按日排定勤務分配表,互換輪流實施。並應注意:服勤人員應在隊用膳;勤務種類,力求勞逸平均,動靜均勻,藉以調節精神體力;夜間在勤人數,除主管外,人數在5人以下之小隊,得將值班改為值宿(上開勤務細部實施要點第6點、第7點及第9點參照,現行規定意旨相同,但依序移列為第5點、第6點及第8點,其中第5點並刪除「待命服勤」之規定)。足見在服勤一日之消防勤務中,業已注意並維護外勤消防人員之身心健康。是系爭規定四採「勤一休一」之勤休更替方式,尚難謂與憲法服公職權及健康權保障意旨有違。惟相關機關於前開框架性規範訂定前,仍應基於憲法健康權最低限度保護之要求,就外勤消防人員服勤時間及休假安排有關事項,諸如勤務規劃及每日勤務分配是否於服勤日中給予符合健康權保障之連續休息最低時數等節,隨時檢討改進。

 

四、系爭規定五未就業務性質特殊機關所屬公務人員之超勤補償等,設定必要合理之框架性規範部分,違憲

  國家對公務人員有給予俸給等維持其生活之義務(本院釋字第575號解釋、第605號解釋及第658號解釋參照)。國家對公務人員於法定上班時間所付出之勞務、心力與時間等,依法應給予俸給;公務人員於法定上班時間以外應長官要求執行職務之超勤,如其服勤內容與法定上班時間之服勤相同,國家對超勤自應依法給予加班費、補休假等相當之補償。此種屬於給付性措施之法定補償,並非恩給,乃公務人員依法享有之俸給或休假等權益之延伸,應受憲法第18條服公職權之保障。

  保障法第23條規定:「公務人員經指派於上班時間以外執行職務者,服務機關應給予加班費、補休假、獎勵或其他相當之補償。」(下稱系爭規定五)屬公務人員超勤補償之原則性規定,其規範意旨偏重於有明確法定上班時間之常態機關一般公務人員。惟業務性質特殊機關所屬公務人員之服勤,其勤務形態究與一般公務人員通常上下班之運作情形有異。以消防機關為例,為全年無休服務民眾(系爭規定三參照),其每日勤務時間為24小時,所屬消防人員之服勤時段分為深夜勤、夜勤及日勤3時段,與一般機關非全年無休只有日勤者不同,尤其消防勤務種類繁多、職務性質特殊,尚難與每日上班時間8小時之常態機關一般公務人員相提並論。況消防勤務尚有保持機動待命之備勤、待命服勤(消防勤務實施要點第11點第2款及第8款參照),更與一般上下班情形有別。系爭規定五及其他相關法律,並未就業務性質特殊機關所屬公務人員(如外勤消防人員)服勤時數及超勤補償事項,另設必要合理之特別規定,致業務性質特殊機關所屬公務人員(如外勤消防人員)之超勤,有未獲適當評價與補償之虞,影響其服公職權,於此範圍內,與憲法第18條保障人民服公職權之意旨有違。相關機關應於本解釋公布之日起3年內,依本解釋意旨檢討修正,就業務性質特殊機關所屬公務人員之服勤時數及超勤補償事項,如勤務時間24小時之服勤時段與勤務內容,待命服勤中依其性質及勞務提供之強度及密度為適當之評價與補償等,訂定必要合理之框架性規範。

五、就系爭規定六,相關機關應於超勤補償事項框架性規範訂定後檢討之

  於系爭規定五及其他相關法律,未就業務性質特殊機關之外勤消防人員超勤補償事項予以規範之情形下,高雄市政府消防局991227日,依據行政院發布之各機關加班費支給要點及內政部96725日內授消字第0960822033號函發布之消防機關外勤消防人員超勤加班費核發要點第4點,發布高雄市政府消防局外勤消防人員超勤加班費核發要點第5點及第7點規定(上述第4點、第5點及第7點規定併稱系爭規定六),分別規定每月超勤時數計算及加班費支領上限,以及因公無法補休或未支領超勤加班費之其他敘獎,目的固係在於對其超勤予以補償,惟上開加班費支給要點及系爭規定六對外勤消防人員超勤之評價或補償是否適當,相關機關應於前開超勤補償事項框架性規範訂定後檢討之。

 

六、不受理部分

  末按聲請人聲請補充解釋本院釋字第298號及第323號解釋部分,查該兩號解釋關於公務人員提起訴訟、請求司法救濟之訴訟權保障釋示部分,均係因應解釋當時相關法制不完備、時空背景有其特殊性而為。於保障法、行政訴訟法等相關法律陸續制定、修正公布施行後,相關機關自應依相關規定及本解釋意旨,依法辦理公務人員權益保障及司法救濟事務,核無補充解釋之必要,應不受理。

 

【釋字第785解釋重點摘要】

  1. 訴訟權之內涵與公務員權利救濟

憲法第 16 條保障人民訴訟權,係指人民於其權利遭受侵害時,有請求法院救濟之權利。基於有權利即有救濟之憲法原則,人民權利遭受侵害時,必須給予向法院提起訴訟,請求 依正當法律程序公平審判,以獲及時有效救濟之機會,不得僅因身分之不同,即予剝奪。

公務人員與國家間雖具有公法上職務關係,但其作為基本權主體之身分與一般人民並無不同,本於憲法第 16 條有權利即有救濟之意旨,人民因其公務人員身分,與其服務機關或人事主管機關發生公法上爭議,認其權利遭受違法侵害,或有主張權利之必要,自得按相關措施與爭議之性質,依法提起相應之行政訴訟,並不因其公務人員身分而異其公法上爭議之訴訟救濟途徑之保障。

  1. 系爭規定一並不違反訴訟權之保障

系爭規定一係公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當,致影響其權益者,得提起申訴、再申訴以為救濟 之規定。……應提起復審之事件,公務人員誤向保訓會逕提再申訴者,保訓會應函請原處分機關依復審程序處理,並通知該公務人員。是同法第77條第 1 項所稱認為不當之管理措 施或有關工作條件之處置,不包括得依復審程序救濟之事項,且不具行政處分性質之措施或處置是否不當,不涉及違法性判斷,自無於申訴、再申訴決定後,續向法院提起行政訴訟之問題。況上開規定並不排除公務人員認其權利受違法侵害或有主張其權利之必要時,原即得按相關措施之性質,依法提起相應之行政訴訟,請求救濟。是系爭規定一,與憲法第16 條保障人民訴訟權之意旨尚無違背。

  1. 憲法保障人民之健康權

人民之健康權,為憲法第22條所保障之基本權利(本院釋字第 753 號及第767號解釋參照)。憲法所保障之健康權,旨在保障人民生理及心理機能之完整性,不受任意侵害,且國家對人民身心健康亦負一定照顧義務。國家於涉及健康權之法律制度形成上,負有最低限度之保護義務,於形成相關法律制度時,應符合對相關人民健康權最低限度之保護要求。凡屬涉及健康權之事項,其相關法制設計不符健康權最低限度之保護要求者,即為憲法所不許。

 

  1. 服勤時間與休假制度亦屬於憲法服公職權保障之內涵

憲法第18條規定人民有服公職之權利,旨在保障人民有依法令從事於公務,貢獻能力服務公眾之權利(本院釋字第546號解釋參照)。國家應建立相關制度,用以規範執行公權力及履行國家職責之行為,亦應兼顧對於公務人員權益之保護(本院釋字第491號解釋參照)。人民擔任公職後,服勤務為其與國家間公法上職務關係之核心內容,包括公務人員服勤時間及休假制度等攸關公務人員權益之事項,自應受憲法第 18 條服公職權之保障。

公務人員服勤時間及休假制度,攸關公務人員得否藉由適當休息,以維護其健康,應屬憲法第 22條所保障健康權之範疇。上開制度設計除滿足行政組織運作目的與效能外,亦應致力於維護公務人員之身心健康,不得使公務人員勤休失衡致危害健康。業務性質特殊機關之公務人員,如外勤消防人員,基於其任務特殊性,固得有不同於一般公務人員之服勤時間及休假制度,惟亦須符合對該等公務人員健康權最低限度之保護要求。

 

  1. 系爭規定二及三,未就業務性質特殊機關所屬公務人員 勤休方式等,設定符合憲法服公職權及健康權保護要求之框架性規範部分,違憲

(1)             公務員服務法第11條第2項規定:「公務員每週應有2日之 休息,作為例假。業務性質特殊之機關,得以輪休或其他彈性方式行之。」(下稱系爭規定二)明文規定業務性質特殊之機關,得令所屬公務員以輪休或其他彈性方式實施休息例假 制度。同條第3項規定,授權行政院會同考試院訂定實施辦法。

(2)             行政院與考試院於 89 10 3 ……會同訂定發布公務人員週休二日實施辦法(下稱週休二日實施辦法),其第4條第1項規定:「交通運輸、警察、消防、海岸巡防、醫療、關務等機關(構),為全年無休服務民眾,應實施輪班、輪休制度。」(下稱系爭規定三)

(3)             系爭規定二及三明文排除業務性質特殊機關所屬公務人員享有一般公務人員常態休息之權利,然並未就該等機關應實施之輪班、輪休制度,設定任何關於其所屬公務人員服勤時數之合理上限、服勤與休假之頻率、服勤日中連續休息最低時數等攸關公務人員服公職權及健康權保護要求之框架性規範。就此類業務性質特殊機關所屬公務人員之保障而言,相較於一般公務人員,不符合憲法服公職權及健康權之保護要求,於此範圍內,與憲法保障人民服公職權及健康權之意旨有違。考量業務性質特殊之公務員種類繁多,工作內容不一、複雜性高,相關機關應於本解釋公布之日起3年內,依本解釋意旨檢討修正,就上開規範不足部分,訂定符合憲法服公職權及健康權保護要求之框架性規範。

  1. 服勤時間及休假的框架性規範有法律保留之適用

依機關組織管理運作之本質,行政機關就內部事務之分配、業務處理方式及人事管理,在不違反法律規定之前提下,本得以行政規則定之(行政程序法第159條第2項第1款參 照)。惟與服公職權及健康權有關之重要事項,如服勤時間及休假之框架制度,仍須以法律規定,或有法律明確授權之命令規定。又是否逾越法律之授權,不應拘泥於授權法條所用之文字,而應就該法律本身之立法目的,及整體規定之關聯意義為綜合判斷。

公務員服務法第11條第1項規定:「公務員辦公,應依法定 時間,不得遲到早退,其有特別職務經長官許可,不在此限。」係有關公務員辦公時間之原則與例外規定,其所稱「法定時間」,自應包括法律、法規命令及行政規則所規定之時間。

系爭規定二明定:「公務員每週應有2日之休息,作為例假。業務性質特殊之機關,得以輪休或其他彈性方式行之。」則為有關公務員週休2日之原則與例外規定。週休二日實施辦法第2條第1項規定:「公務人員每日上班時數為8小時,每週工作總時數為40小時。」是有關公務人員辦公與例假實施事宜,業有法律及法律授權之法規命令明文規範。

  1. 系爭規定四與憲法法律保留原則、服公職權及健康權保 障意旨尚無違背

(1)高雄市政府消防局於 88 7 20 日以高市消防指字第 7765號函訂定發 布之高雄市政府消防局勤務細部實施要點(下稱勤務細部實施要點)第7點第3款規定:「勤務實施時間如下:……(三)依本市消防人力及轄區特性需要,本局外勤單位勤休更替方式為服勤1日後輪休 1 日,勤務交替時間為每日上午8 時。」……(下稱系爭規定四)即勤休更替採「勤一休一」方式,其內容未逾越前揭規定之規範意旨,與憲法第23條法律保留原則尚無違背。

(2)系爭規定四明定服勤一日後輪休一日(即採「勤一休一」之 更替方式),係高雄市政府消防局於外勤消防人力不足下,衡酌其轄區環境特性、勤務種類之主次要及人力多寡等因素,為達消防勤務不中斷之目的,因地制宜而為之規定。……在服勤一日之消防勤務中,業已注意並維護外勤消防人員之身心健康。是系爭規定四採「勤一休一」之勤休更替方式,尚難謂與憲法服公職權及健康權保障意旨有違。惟相關機關於前開框架性規範訂定前,仍應基於憲法健康權最低限度保護之要求,就外勤消防人員服勤時間及休假安排有關事項,諸如勤務規劃及每日勤務分配是否於服勤日中給予符合健康權 保障之連續休息最低時數等節,隨時檢討改進。

  1. 公務員對於超時服勤務應領取之補償屬於憲法服公職權保障之內涵

國家對公務人員有給予俸給等維持其生活之義務(本院釋字 第575號解釋、第605號解釋及第658號解釋參照)。國家對公務人員於法定上班時間所付出之勞務、心力與時間等,依法應給予俸給;公務人員於法定上班時間以外應長官要求執行職務之超勤,如其服勤內容與法定上班時間之服勤相同, 國家對超勤自應依法給予加班費、補休假等相當之補償。此種屬於給付性措施之法定補償,並非恩給,乃公務人員依法享有之俸給或休假等權益之延伸,應受憲法第18條服公職權之保障

  1. 系爭規定五未就業務性質特殊機關所屬公務人員之超勤 補償等,設定必要合理之框架性規範部分,違憲

保障法第23條規定:「公務人員經指派於上班時間以外執行 職務者,服務機關應給予加班費、補休假、獎勵或其他相當 之補償。」(下稱系爭規定五)屬公務人員超勤補償之原則規定,其規範意旨偏重於有明確法定上班時間之常態機關一般公務人員。惟業務性質特殊機關所屬公務人員之服勤,其勤務形態究與一般公務人員通常上下班之運作情形有異。……

系爭規定五及其他相關法律,並未就業務性質特殊機關所屬公務人員(如外勤消防人員)服勤時數及超勤補償事項,另設必要合理之特別規定,致業務性質特殊機關所公務人員(如外勤消防人員)之超勤,有未獲適當評價與補償之虞,影響其服公職權,於此範圍內,與憲法第18條保障人民服公職權之意旨有違。相關機關應於本解釋公布之日起3年內,依本解釋意旨檢討修正,就業務性質特殊機關所屬公務人員之服勤時數及超勤補償事項,如勤務時間 24 小時之 服勤時段與勤務內容,待命服勤中依其性質及勞務提供之強 度及密度為適當之評價與補償等,訂定必要合理之框架性規範。

  1. 就系爭規定六,相關機關應於超勤補償事項框架性規範 訂定後檢討之

高雄市政府消防局991227日,依據行政院發布之各機關加班費支給要點及內政部96725日內授消字第 0960822033 號函發布之消防機關外勤消防人員超勤加班費核發要點第4點發布高雄市政府消防局外勤消防人員超勤加班費核發要點第5 點及第 7 點規定(上述第4點、第5點及第7點規定併系爭規定六),分別規定每月超勤時數計算及加班費支領上限,以及因公無法補休或未支領超勤加班費之其他敘獎,目的固係在於對其超勤予以補償,惟上開加班費支給要點及系爭規定六對外勤消防人員超勤之評價或補償是否適當,相關機關應於前開超勤補償事項框架性規範訂定後檢討之。

 

釋字第785號解釋黃昭元大法官提出之部分協同部分不同意見書摘要,蔡烱燉大法官加入協同意見部分

  1. 本席固然贊成應揚棄傳統特別權力關係的限制,而全面開放公務人員提起行政訴訟之權利。但本席認為系爭規定一(即保障法第77條第1項、第78條及第84條規定)應屬違憲,多數意見所持之合憲結論,已逾越合憲性解釋方法之界限,且與本院憲法解釋的拘束力及位階亦有扞格。本席認為,本院應受理有關補充解釋本院釋字第298323號解釋之聲請,並於實體審查後明確宣告不再繼續適用或變更這兩號解釋。有趣的是,多數意見之合憲宣告與本席之違憲宣告,在形式結論上固然完全相反,然本號解釋希望解除公務人員訴訟權限制的結果,和本席的立場,則屬相同。但由於本席對於保障法上述規定之是否合憲,與多數意見立場仍然不同。如以系爭規定是否合憲為標準,本席就此部分似應提出不同意見,而非協同意見。 至於有關公務人員工時、超勤補償等第二個層面之爭議,本席則大致同意多數意見之結論,亦有部分之補充意見,故 就此部分提出協同意見。
  2. 關於公務人員權利限制部分:

本號解釋認為:「本於憲法第16條有權利即有救濟之意旨,人民因其公務人員身分,與其服務機關或人事主管機關發生公法上爭議,認其權利遭受違法侵害,或有主張權利之必要,自得按相關措施與爭議之性質,依法 提起相應之行政訴訟,並不因其公務人員身分而異其公法上爭議之訴訟救濟途徑之保障。中華民國92528 日修正公布之公務人員保障法第77條第1項、第78條及第84條規定,並不排除公務人員 認其權利受違法侵害或有主張其權利之必要時,原即得按相關措施之性質,依法提起相應之行政訴訟,請求救濟,與憲法第16 條保障人民訴訟權之意旨均尚無違背。」(解釋文第1 段)

本席贊成上述前半段關於有權利即有救濟之抽象闡釋(憲法原則之宣示),但對於後半段之宣告保障法第77 條第1項、第78條及第84條規定合憲,則有不同看法。

(1)             在解釋方法上,本號解釋與前一號解釋卻有明顯不同。釋 字第 784 號解釋是先認為釋字第 382 號解釋有關限制學生就 經營(管理)關係不得提起行政訴訟部分,仍屬解釋當時之 現行有效規範,再進而(部分)變更釋字第382號解釋,宣 告上述限制部分違憲。至於本號解釋則是先認為,現行行政 訴訟法於200071日施行後,公務人員原即得就違法侵害其權利之所有公權力措施(包括行政處分及事實行為)提起行政訴訟,因此沒有宣告保障法第77條第1項、第78條及第84條有關申訴、再申訴之規定違憲,反而採取合憲性解釋的方法,認為保障法上述規定所定之申訴、再申訴程序,並不當然排除公務人員於申訴、再申訴之後,或根本不經申訴、再申訴程序,直接針對非行政處分之其他公權力措施,提起相應類型行政訴訟(如一般給付訴訟)之權利。比較這兩號解釋的形式上結論,一違憲(釋784)、一合憲(釋785),看似相反。但其結果都是解除過去特別權力關係對於訴訟權之限制,而分別承認學生或公務人員提起行政訴訟之權利,可謂殊途同歸,意旨一致。

(2)             本號解釋不受理補充解釋部分之聲請:就公務人員訴訟權之限制,本案聲請解釋之標的,除上述保障法規定外,另也包括本院釋字第298323號解釋之補充。然多數意見並未受理此部分之聲請,解釋理由書第 23 段就不受理所示之理由為:「末按聲請人聲請補充解釋本院釋字第298號及第 323 號解釋部分,查該兩號解釋關於公務人員提起訴訟、請求司法救濟之訴訟權保障釋示部分,均係因應解釋當時相關法制不完備、時空背景有其特殊性而為。於保障法、行政訴訟法等相關法律陸續制定、修正公布施行後,相關機關自應依相關規定及本解釋意旨,依法辦理公務人員權益保障及司法救濟事務,核無補充解釋之必要,應不受理。」

(3)             本院應受理補充解釋部分之聲請:

對於多數意見之不受理上述兩號解釋之聲請,本席實難以支持。查系爭確定終局裁定確有適用釋字第298323號解釋,聲請人一併聲請補 充解釋,應已符合司法院大法官審理案件法之受理要件,而應受理。至於受理後,究應為補充(變更)解釋,或宣示不再繼續適用,則屬實體審查後有關宣告方式的選擇,而不是應否受理的問題。

(4)            再者,多數意見所採取的合憲性解釋方法,本席認為可能也違反系爭規定一及保障法整體規範架構之文義及立法意旨,而逾越合憲性解釋的界限。其次,多數意見似亦認為本院就公務人員訴訟權所為之憲法解釋先例,如釋字第243266298 323 等號解釋,會因(也已因)新制行政訴訟法於 20007月正式施行,而當然、自動失去憲法解釋之拘 束力,因此毋須受理,也毋須審查。對此兩點,本席均難以贊成。以下分就這兩點,說明本席之不同意見。

1逾越合憲性解釋方法的界限部分:

所謂合憲性解釋,係「指系爭法律倘若有數個可能合理的解釋,只要其中一個解釋可能可以導致法律獲致合憲之判斷,釋憲者即有義務依此方向解釋法律,並為法律合憲之判斷。」本質上,這是一種法律解釋,通常會涉及體系解釋或限縮解釋方法之應用。「惟適用合憲解釋原則也有其界限,例如不得逾越文字可能合理理解的範圍、不能偏離法律明顯可辨的基本價值決定與規範核心。」亦即:合憲性解釋不得逾越法律之文義,亦不得牴觸立法意旨。

2保障法之雙軌設計

保障法原於199610月制定公布,自始即已區別「復審、再復審」( 18條、第 19 條)與「申訴、再申訴」(第 23 條)5的雙軌制度。前者係以行政處分為標的,相當於訴願、再訴願;後者則適用於有關管理措施或 工作條件之爭議,僅屬行政機關之內部申訴程序,公務人員 不得就再申訴決定提起訴願,也無法提起行政訴訟之撤銷訴 訟或課予義務訴訟。

保障法於 2003 年全文修正後,仍維持上述雙軌制度, 即現行保障法第 25 條(相當於舊法第 18 條)之復審6與第 77 條(相當於舊法第 23 條)之申訴、再申訴,並未因新制行政 訴訟法於 2000 7 1 日開始施行,而更動上述雙軌設計。 甚且,保障法於 2003 5 月全文修正時,就第77條所定申 訴、再申訴之法律效果,更新增第84條規定:「申訴、再申 訴除本章另有規定外,準用第3章第26條至第42條、第43 3項、第44 條第4項、第46 條至第 59 條、第61條至 第68條、 69條第1項、第 70 條、第 71 條第 2 項、第73條至第 76 條之復審程序規定。」值得注意的是:上述準用範 圍係屬列舉規定,且不包括同法第72條所定之司法救濟。故就保障法第77條所定之申訴或再申訴決定,公務人員仍不得對之提起訴願及行政訴訟。這是在新制行政訴訟法於20007月施行後,才新增的保障法規定。上述雙軌程序的設計,應該是受到傳統特別權力關係理論之影響,因此以基礎或經營(管理)關係為區別標準,而異其司法救濟機會。換言之,從保障法的整體規範架構來看,雙軌程序設計的立法意旨,顯然是以行政處分為要件,而概括排除公務人員就非行政處分之其他公權力措施,提起行政訴訟的機會。

查現行行政訴訟法係於199810月全文修正公布,

200071日起施行。其制定及施行時間,均晚於保障法之制定公布(1996 年)。故不論是就文義或立法意旨而言, 保障法於自始制定時就已經採取的復審、申訴之雙軌程序結構,顯然不可能是以後來行政訴訟法所開放的各種類型訴訟(特別是第 68 條)為其想像的相應救濟途徑,也沒有被後來的新制行政訴訟法所當然改變。

或有主張:保障法第77條第 1項規定申訴、再申訴之 標的為「服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置」 「不當」「致影響其權益者」,顯僅指不涉及違法之不當管理措施或處置。既然「不當」管理措施或處置不包括「違法」 侵害權益的管理措施或處置,公務人員自然也無從對之提起行政訴訟。蓋人民於訴願程序固得同時爭執系爭公權力措施之「不當」及「違法」,但於行政訴訟則只能(也必須)主張「違法」;未涉及違法之不當行為,並不屬行政法院之審理範圍。

依此主張,多數意見應是認為:

保障法第84條就申訴、再申訴固然排除同法第72條司法救濟之準用,但這只是排除公務人員就「再申訴決定」,提起行政訴訟法第4條撤銷訴訟、第5條課予義務訴訟等以行政處分為標的之行政訴訟類型。至於不以行政處分為標的之其他行政訴訟類型,如行政訴訟法第8條一般給付訴訟(第7條類似)、第6條確認公法上法律關係之訴訟,則未被保障法所排除。故在新制行政訴訟法於20007月施行後,公務人員即得就違法侵害其權益的非行政處分,直接提起一般給付訴訟等行政訴訟。本號解釋因此認為系爭規定一仍屬合憲。

則合併保障法第25條及第77條觀之,將會導出以下結果:保障法固然容許公務人員得對侵害其權益的行政處分提起復審、行政訴訟,另容許對不當影響其權益的非行政處分提起申訴、再申訴;然對於違法侵害權益之非行政處分,則完全欠缺有關救濟之規定,因為公務人員既不能提起復審,也不能提起申訴、再申訴。以非行政處分而言,僅僅不當影響權益者,縱使情節輕微,仍得提起申訴、再申訴;但涉及違法之不當影響權益者,即令情節較重,卻 連提起申訴、再申訴的機會都沒有。依多數意見之立場,至少在20007月新制行政訴訟法施行前,上述「情節輕微 可申訴,情節較重者既不可申訴也無任何救濟」的矛盾結果,是確實存在。

本席實難以想像保障法的立法者當時會故意留下這個空白,而不予規範。比較合理的理解是:保障法第 77 條第 1 項所稱之「不當」,亦包括「違法」,故舉凡是非行政處分之侵害,均只能提起申訴、再申訴,且無司法救濟之機會。換言之,在2000年之前的行政訴訟法架構下,人民只能針對行政處分提起撤銷訴訟,而無法針對事實行為提起行政訴訟。在此規範脈絡下,保障法以行政處分作為提起行政訴訟的前提要件,同時排除非行政處分之行政訴訟,應該是比較可能的立法意旨。如採這個理解,則系爭規定一(保障法第77條第1項、第78條及第84條規定),應該也同時限制了公務人員就違法侵害其權益的管理措施或處置(非行政處分之事實行為)、及相關之再申訴決定,提起行政訴訟的權利。本席認為,在此範圍內,系爭規定一侵害憲法保障的訴訟權而違憲

多數意見的上述立場及理由,除了牴觸保障法之立法意 旨,因而逾越合憲性解釋方法的界限外,也和向來各級行政法院之穩定實務見解不同。依本席所知,行政法院對於沒有改變公務人員身分或不發生重大影響的法律上行政行為(如記小過、申誡等),向不認為構成行政處分,而可對之提起撤銷訴訟。又即使在新制行政訴訟法於20007月起施行後,迄今行政法院對於「違法」侵害公務人員權益之「非行政處分」(管理措施或有關工作條件之處置),仍均持不得提起行政訴訟的立場。除不得對再申訴決定提起行政訴訟外,行政法院也從未承認公務人員得對上述非行政處分之事實行為直接提起行政訴訟(如一般給付訴訟),不管是否有另行提起申訴、再申訴。即使將行政處分之範圍,從「改變身分」、「有重大影響」,再擴張到「侵害權利」即可構成行政處分,但仍無法涵蓋違法侵害權利之事實行為。就此而言,保障法確實存在有對公務人員訴訟權之限制,而不是當然已經被後來施行的新制行政訴訟法所治癒,這也是本席立場與多數意見的差異所在。

 

  1. 正式告別特別權力關係,不要說再見:

雖然本席對於本號解釋所採之合憲性解釋方法,有上述不同意見。但就多數意見所期待的實際效果而言,本號解釋仍可與釋字第736號(公立學校教師)、第755 號(受刑人)及第784號(學生)解釋相提並論。綜合上述四號解釋,我國過去因襲特別權力關係,就公務人員、公立學校教師、受刑人及學生訴訟權所生之限制,可說已經完全解除。就此而言,本號解釋應該我國正式告別特別權力關係的收尾之作,確有其重大的正面 貢獻,榮光復歸憲法。

 

  1. 本號解釋對健康權之闡釋:

本號解釋多處提及健康權,並據以審查系爭規定二至六是否違憲。解釋理由書第9段強調「國家於涉及健康權之法律制度形成上,負有最低限度之保護義務」,又如理由書第11段也要求相關機關應訂定符合健康權保護要求的框架性規範。過去本院雖曾在釋字第753767 兩號解釋中承認健康權為憲法權利,但並未進一步闡 釋其內涵。本號解釋在理由書第9段中,首度闡釋憲法健康權之內涵:「憲法所保障之健康權,旨在保障人民生理及心 理機能之完整性,不受任意侵害,且國家對人民身心健康亦負一定照顧義務。國家於涉及健康權之法律制度形成上,負有最低限度之保護義務,於形成相關法律制度時,應符合對相關人民健康權最低限度之保護要求。」除承認健康權屬防禦權外,另也認為國家對人民健康負一定照顧義務。惟國家之照顧義務是否當然等於承認人民對國家享有相對應的給付請求權,本號解釋仍留有一定的討論空間。又本號解釋所稱之國家照顧義務或最低限度之保護要求,並非德國法所 稱之國家保護義務。蓋本案涉及的健康權爭點,是公務人員對於國家干預(如勤一休一之輪班表、服勤時數、超勤加班費之上限等)之爭執,仍屬防禦權之效力。而德國法所稱國家保護義務,係用來保護人民免於來自第三人、自然力或外國等「非國家所為」之侵害,和本號解釋所稱之保護要求,仍然有別。

 

釋字第785號解釋許志雄大法官提出之部分協同部分不同意見書重點摘要】

繼本院釋字第755號解釋(受刑人司法救濟案)、第756 號解釋(受刑人秘密通訊與表現自由案)及第784 號解釋(各級學校學生之行政爭訟權案)之後,本號解釋(公務人員訴訟權保障及外勤消防人員勤休方式與超勤補償案)針對特別 權力關係理論,再度突破傳統之窠臼。至此,特別權力關係理論之三大領域,即公務員關係、在學關係及在監關係,一一展現新風貌,謂該理論近乎瓦解,亦不為過。事實上,關於公務人員之訴訟權,歷經釋字第187號、第201號、第243號、第266號、第298號、第312號、第323號、第338號、第430號及第491號等解釋,保障範圍逐漸擴大,傳統特別權力關係理論業已明顯鬆動。惟過去大法官基本上僅就公務員關係中之個別事項,公務人員可否提起行政訴訟,分別予以釋示,並未建立公務人員訴訟權之保障與一般人民相同之原則。

本號解釋理由書表示:「公務人員與國家間雖具有公法 上職務關係,但其作為基本權主體之身分與一般人民並無不同,本於憲法第16條有權利即有救濟之意旨,人民因其公務 人員身分,與其服務機關或人事主管機關發生公法上爭議,認其權利遭受違法侵害,或有主張權利之必要,自得按相關 措施與爭議之性質,依法提起相應之行政訴訟,並不因其公務人員身分而異其公法上爭議之訴訟救濟途徑之保障。」其明確承認公務人員訴訟權之保障與一般人民相同,意義重大。惟解釋理由書復指出:「至是否違法侵害公務人員之權利,則仍須根據行政訴訟法或其他相關法律之規定,依個案具體判斷,尤應整體考量行政機關所採取措施之目的、性質以及干預之程度,如屬顯然輕微之干預,即難謂構成權利之侵害。且行政法院就行政機關本於專業及對業務之熟知所為之判斷,應予以適度之尊重,自屬當然(本院釋字第784號解釋參照)。」其論述方式與釋字第784號解釋(各級學校 學生之行政爭訟權案)如出一轍,是公務人員訴訟權之保障 能否落實,仍視行政法院之態度,尤其有關權利侵害及行政處分之認定見解是否調整而定。未來訴訟實務如何發展,且拭目以待。

一、按公務人員保障法設有兩種救濟程序,一為復審(第3 章),一為申訴、再申訴(第4章)。公務人員對於服務機 關或人事主管機關所為之行政處分,認為違法或顯然不當,致損害其權利或利益者,得提起復審(第25條規定參照)。對復審決定不服者,復有提起行政訴訟尋求救濟之管道。公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當,致影響其權益者,得向服務機關提起申訴;不服服務機關函復者,得向保訓會提起再申訴(77條第1項及第78條第1項規定參照)。而對於再申訴決定,並無續向法院請求救濟之機會(第84條規定參照),致生有關規定是否侵害公務人員訴訟權之問題。

依公務人員保障法第79條規定,應提起復審之事件,公務人員誤提申訴或誤向保訓會逕提再申訴者,申訴受理機關或保訓會應移由(函請)原處分機關依復審程序處理。由此可知,復審與申訴再申訴為二者擇一之關係,所處理之事項不同,不可相提並論。是本號解釋理由書表明:「同法第77條第1項所稱認為不當之管理措施或有關工作條件之處置,不包括得依復審程序救濟之事項,且不具行政處分性質之措施或處置是否不當,不涉及違法性判斷,自無於申訴、再申訴決定後,續向法院提起行政訴訟之問題。況上開規定並不排除公務人員認其權利受違法侵害或有主張其權利之必要時,原即得按相關措施之性質,依法提起相應之行政訴訟,請求救濟。」要之,對於申訴、再申訴決定本身,固不得提起行政訴訟,但有不服者,仍不妨就原管理措施或有關工作條件之處置,依法提起相應之行政訴訟,故公務人員保障法第77條第1項、第78條及第84條等有關申訴再申訴之規定並未侵害公務人員之訴訟權。

 

二、公務人員勤務條件基準法定主義

服公職權兼具工作權、參政權及平等權之性質,為保障 人民平等依法令從事於公務之權利,國家應制定有關任用、銓敘、紀律、退休及撫卹等保障公務人員權益之法律,用以 規範執行公權力及履行國家職責之行為(釋字第 491 號解釋 參照)。惟基於公務人員秩序及機關組織管理運作之本質,有關服勤時間、給與、休息及其他勤務條件,不可能鉅細靡遺均由法律規定。按理,應只要求勤務條件之基準由法律或法律授權之命令定之,是為公務人員勤務條件基準法定主義。解釋理由書所言:「行政機關就內部事務之分配、業務處理 方式及人事管理,在不違反法律規定之前提下,本得以行政 規則定之(行政程序法第159條第2項第1款參照)。惟與服公職權及健康權有關之重要事項,如服勤時間及休假之框架制度,仍須以法律規定,或有法律明確授權之命令規定。」即為公務人員勤務條件基準法定主義之呈現。

如解釋理由書之釋示,公務員服務法第11條第1項規 定:「公務員辦公,應依法定時間,不得遲到早退,其有特 別職務經長官許可,不在此限。」係有關公務員辦公時間之 原則與例外規定,其所稱「法定時間」,自應包括法律、法 規命令及行政規則所規定之時間。同條第2項規定:「公務 員每週應有2日之休息,作為例假。業務性質特殊之機關,得以輪休或其他彈性方式行之。」則為有關公務員週休2日之原則與例外規定。同條第3項授權訂定之公務人員週休二日實施辦法第2 條第1項規定:「公務人員每日上班時數為8小時,每週工作總時數為40小時。」第4條第1項規定: 「交通運輸、警察、消防、海岸巡防、醫療、關務等機關(構),為全年無休服務民眾,應實施輪班、輪休制度。」是有關公務人員勤務時間及休息之基準,業有法律或法律授權之命令明定,尚符合公務人員勤務條件基準法定主義。高雄市政府消防局勤務細部實施要點第7點第3 款有關勤一休一之規定,未牴觸上開各法律及法規命令明定之基 準,即使本身屬行政規則之規定,亦不生違反公務人員勤務條件基準法定主義之問題。本席認為,本號解釋謂其與法律保留原則尚無違背,意旨相同。

 

三、公務人員健康權之侵害或保護規範不足

釋字第753號及第767號解釋承認健康權為憲法上權 利,但關於健康權之意義、性質、依據及保障範圍如何,均 未加以界定或說明。本號解釋理由書謂:「人民之健康權,為憲法第22條所保障之基本權利(本院釋字第 753號及第767號解釋參照)。憲法所保障之健康權,旨在保障人民生理及心理機能之完整性,不受任意侵害,且國家對人民身心健康亦負一定照顧義務。」明示健康權係從憲法第22條概括 性權利保障條款導出,屬憲法未列舉之權利。健康權為複合性權利,兼具自由權與社會權性質。

健康權於自由權層面上,禁止國家任意侵害人民生理及 心理機能之完整性。本席認為,此部分之憲法依據固可求諸憲法第22條概括性權利保障條款,而理論上實不妨直接以憲法第15條之生存權保障為依據。蓋生存權堪稱最原則性且最具代表性之社會權,惟自由權與社會權之分類僅具相對性,生存權應同時具有自由權之意涵,亦即生存權規定除保障人民要求國家積極提供一定之給付,使生活達到最起碼之文化健康水準之權利外(作為請求權),亦包含人民享有符合個人尊嚴之生活,消極不受國家不當限制之權利(不作為請求權)。準此,健康權之自由權層面,顯然蘊含於生存權 之自由權意涵範疇內。前引解釋理由書所述,要求國家對人民身心健康負一定照顧義務,則屬健康權保障之社會權層面。所謂「一定照顧義務」,參照解釋理由書後續之敘述:「國家於涉及健康權之法律制度形成上,負有最低限度之保護義務,於形成相關法律制度時,應符合對相關人民健康權最低限度之保護要求。凡屬涉及健康權之事項,其相關法制設計不符健康權最低限度之保護要求者,即為憲法所不許。」應指最起碼水準之健康照顧義務,亦未超出生存權之社會權意涵範疇。

綜上,本號解釋闡釋之健康權內容,無論在自由權或社 會權層面,皆未超出生存權之保障範圍,應可直接以憲法第15條保障之生存權論之,無庸另以憲法第22條概括性權利保障條款為依據而特別承認健康權。因相對於憲法個別列舉 之基本權規定而言,概括性權利保障條款係居於普通法地位,擔負補充之保障機能。凡是憲法其他條文已明定之權利,或已受列舉之基本權保障者,即無援引概括性權利保障條款之必要。

 

釋字第785號解釋楊惠欽大法官提出之協同意見書重點摘要】

92年保障法針對復審決定為如上述第72條之教示規範,自係基於前述行政訴訟法之訴訟類型規定及復審程序之客體為行政處分之本質而為。至於申訴、再申訴程序,其救濟之客體為「管理措施或有關工作條件之處置」,簡言之,即非行政處分,從而,公務人員不服此等非屬行政處分之行政行為,依首開關於行政訴訟之訴訟類型說明,其提起行政訴訟並無須經先行程序之要件限制,故92年保障法就申訴、再申訴程序於同法第 84 條為準用復審程序之規範,自無準用同法第72條針對復審決定所為救濟教示規定之必要。準此,亦可知92年保障法第84 條針對申訴、再申訴程序,未為準用同法第72條之規範,並非當然能 導出公務人員針對服務機關之「管理措施或有關工作條件之處置」不得提起行政訴訟。此外,92年保障法針對再申訴決 定亦無不得聲明不服或類似之規定。故得否提起行政訴訟,自應觀諸行政訴訟法之規定,則於行政訴訟法之訴訟類型規定,關於得提起行政訴訟請求救濟之對象已非僅限於行政處分之規範下,公務人員針對服務機關之違法「管理措施或有關工作條件之處置」自非不得提起行政訴訟,僅是應選擇相應之訴訟類型。而此亦為本席贊同本號解釋基於有權利即有救濟之憲法原則,認系爭規定一符合憲法第16條保障人民 訴訟權意旨之理由所在

92年保障法第77條第 1項固規定:「公務人員對於 服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當, 致影響其權益者,得依本法提起申訴、再申訴。」即以管理措施或有關工作條件之處置是否「不當」,作為救濟之態樣。然基於申訴、再申訴,性質上屬行政體系之自我省察或救濟程序,且「違法」之行政行為當然含有「不當」之內涵,故公務人員認服務機關對其所為之「管理措施或有關工作條件之處置」違法,致其權利受侵害,固可逕行提起相應之行政訴訟,但亦非不得於循申訴、再申訴程序,未獲救濟或完全之救濟後,再行提起相應之行政訴訟。而循申訴、再申訴程序為救濟及依行政訴訟法提起相應之行政訴訟,在救濟上最大之差異處,係循申訴、再申訴程序為救濟者,其得請求救濟之行為態樣包含行政行為之違法與不當,至於提起行政訴 訟請求救濟者,則限於違法之行政行為。另如上所述,得循復審程序請求救濟之客體為「行政處分」,至所爭執之行政行為性質上是否為行政處分,則係實務上透過個案之行為內涵,依行政處分之要件予以認定,甚或予以類型化之事項。又因行政處分之要件,行政程序法第92條、訴願法第3條均已定有明文,則本院釋字第298號解釋及第323號解釋等解釋既作成於明定行政處分要件之上述法律施行前,自無從影響個案行政行為是否該當行政處分要件之認定。換言之,於審判實務上已不得再據之為個案之行政 行為是否該當行政處分要件之論據。至個案爭執之行政行為是否屬於行政處分,因具相當之專業性,甚至須審判實務透 過案例予以形成共識,故於個案審判時,審判長妥予適用行政訴訟法第 125 條之闡明權規定,以簡省訴訟勞費,相信亦是可期待的。

 

釋字第785號解釋黃虹霞大法官提出之協同意見書重點摘要】

關於公務人員訴訟權保障部分:是否應受憲法訴訟權之保障,其關鍵在於有無實體權利受侵害之可能,即既不在於身分,也不應以有行政處分存在為前提

一、依行政訴訟法第4條及第5條規定之文義(人民…… 認為損害其權利……),行政法院之門固係以人民主觀之權利受侵害主張為標準而開啓,與人民權利客觀上是否受侵害無涉。但此是否即等同於憲法保障訴訟權之原則(人民於其權利遭受侵害時,有請求法院救濟之權利)亦應以人民「主觀」標準作為判定標準?甚或司法院大法官審理案件法第5條第 1項第2款規定(人民……於其憲法上權利……)亦應作相同處理?似非無疑。本席認為司法職司人權保障,普通法院(包括行政法院甚至本院)之門為人民而開,法院不能也不可能於收狀時,即以人民客觀上無權利受侵害拒絕收狀,但法院收狀不等於人民之聲請程序合法應予受理,或實體有理應予准許。本席進一步認為上述行政訴訟法規定無關憲法訴訟權保障,因為 憲法訴訟權保障係為保護客觀權利,有客觀權利受侵害之虞才受憲法訴訟權之保障。準此,如本院釋字第784號解釋中之中等學校考試成績評量部分,即應因不涉權利侵害而應無所謂訴訟權保障問題。又本席以為如被肯定應受憲法訴訟權保障者,其提起之訴訟應充其量為訴有無理由問題,不應再存有訴不合法被裁定駁回或被不受理。此外,是否訴訟權受侵害,必然應以人民有其他實體權利存在為前提,若此等實體權利存否係以人民之主觀主張作為判斷標準,則還有所謂濫訴的問題嗎?但濫訴情形確實存在,憲法所保障之人民訴訟權,絕不應該包括濫訴在內。因為法院不保護骯髒的手!人民若無辜被告及因之需應訴,對任何被指為被告之人民言,都是重大傷害!故而憲法所保障之人民訴訟權應以人民之客觀實體權利受侵害或有受侵害之虞為前提。

綜上,本席認為本院釋字第784號解釋主文第2行及本件解釋主文第1段第3行及第9行之「認」字應改為「於」,且凡無權利受侵害之客觀可能之情形,即不生憲法所保障之 訴訟權受侵害之問題,從而若仍強行起訴,才屬起訴不合法, 無須論究實體,應以程序駁回。至於可能受有權利被侵害之 情形,但依其事實尚不生權利侵害之結果者,應受訴訟權保障,其訴合法但無理由,應以實體裁判駁回之。

二、關於行政處分以外因服務機關所為之管理措施等致權利受侵害者,多數意見究係認可提起行政訴訟救濟?還是可循其他訴訟救濟,但無法循行政訴訟救濟程序獲得救濟 (如可提起民事訴訟救濟)?甚至有無可能認根本無訴訟救濟之道?似有多種解讀可能。

1、本席認為本件解釋主文第1段係全面解構原有公務人員特別權力關係之意思但理由書第4段末特稱「至於因公法上爭議而提起行政訴訟,自須具備行政訴訟法所定各種訴訟之要件,合先敘明」等語。其真意如何?

2、查公務人員如因服務機關之管理措施等致其權利受侵害,其因此所生爭議,性質上應為公法上爭議,果如此, 則依行政訴訟法第2條規定意旨,暨行政訴訟法之無漏洞保 護原則,應該必得提起行政訴訟,沒有不得提起行政訴訟,或可以循其他訴訟救濟程序但不得提起行政訴訟之可能。上開理由書第4段末句及第6段特予載明「起訴合法性要件與權利保護要件」而何必多此一舉?

3、由公務人員保障法第3章復審程序第25條以下規定,與第4章申訴及再申訴程序第77條以下規定對照觀之:前者是針對違法或顯然不當且損害公務人員權益之行政處分;後者則是針對不當且影響其權益之管理措施等。二者看似可截然區分,並可因而異其得否提起行政訴訟之結果,但實則管理措施等雖不當然必不能具行政處分性質,惟也不必然為行政處分。因此,如有違法或顯然不當且損害權益之不具行政處分之管理措施,則於本件解釋後,公務人員得否提起行 政訴訟尋求救濟?

本席以為可以,但似未臻明確,從而可能 仍存有是否已全面解構特別權力關係之疑義。其關鍵在於法院如何判斷是否有權利受侵害及是否可認為具備行政訴訟法所定該種訴訟要件等。

三、綜上,憲法訴訟權保障之前提僅為有實體權利受侵害之可能而已。至於身分如何(例如學生、公教人員、軍人、 受刑人……等)固應非所問,是否有行政處分存在也非屬必要。也就是只要是公法上爭議,且已有實體權利受侵害可能, 即應受得尋行政訴訟救濟之保障。惟本席亦贊同,侵害情形顯然輕微者,從訴訟經濟角度言,限制其訴訟權亦非不合宜。

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