釋字第783號【公立學校教職員退撫給與案】

2020/04/17
釋字第783號【公立學校教職員退撫給與案】
公立學校教職員退休資遣撫卹條例第4條第4款、第5款及第6款關於退休所得替代率、每月退休所得、最低保障金額之定義;第8條第2項關於提高退撫基金共同撥繳費用之基準;第19條第2款及第3款關於配合精簡政策自

釋字第783號【公立學校教職員退撫給與案】

撰文/郭羿

.執業律師
.台大法律系
.政大法研所

事實背景:

本件聲請人立法委員林德福、李鴻鈞、高金素梅等38人(下稱聲請人)因行使職權,認中華民國10689日制定公布之公立學校教職員退休資遣撫卹條例(下稱系爭條例)4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第39條、第77條第1項第3款規定,提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公立學校教職員(下稱教職員)退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減教職員保險養老給付(下稱公保給付)優惠存款利息(下稱優存利息)、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等,違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則,侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權,於 107 6 月向本院聲請解釋暨暫時處分。

解釋爭點:

公立學校教職員退休資遣撫卹條例第4條第4款、第5款及第6款關於退休所得替代率、每月退休所得、最低保障金額之定義;第8條第2項關於提高退撫基金共同撥繳費用之基準;第19條第2款及第3款關於配合精簡政策自願退休,增列年滿55歲要件;第36條關於優惠存款利率之計算、調降、底限及原領金額低於最低保障金額者,依原金額支給;第37條、附表三及第38條,關於本條例施行前後退休者,年度退休所得替代率計算基準、調降、底限及其適用;第39條第1項及第2項關於支領月退休所得之調降順序、底限,及原領金額低於最低保障金額者,依原金額支給;第67條第1項前段關於退撫給與得隨消費者物價指數調整,及第77條第1項第3款關於停止受規範對象領受退休金權利等規定,是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則或比例原則?侵害受規範對象之財產權、生存權、教育工作者生活保障、工作權或平等權?

系爭規定:

公立學校教職員退休資遣撫卹條例第4條第4

公立學校教職員退休資遣撫卹條例第4條第6

公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8條第2

公立學校教職員退休資遣撫卹條例第19條第2

公立學校教職員退休資遣撫卹條例第19條第3

公立學校教職員退休資遣撫卹條例第36

公立學校教職員退休資遣撫卹條例第37

公立學校教職員退休資遣撫卹條例第38

公立學校教職員退休資遣撫卹條例第39條第1項、第2

解釋文

    公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障,亦未牴觸比例原則,與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。

  同條例第4條第6款、第39條第2項規定,與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。

  同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定,無涉法律不溯及既往原則,與信賴保護原則、比例原則尚無違背。

  相關機關至遲應於按同條例第97條為第1次定期檢討時,依本解釋意旨,就同條例附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內,在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下,採行適當調整措施,俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。

  同條例第67條第1項前段規定:「教職員退休後所領月退休金,或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金,得由行政院會同考試院,衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」,與同條例第36條至第39條設定現階段合理退休所得替代率之改革目的不盡一致,相關機關應依本解釋意旨儘速修正,於消費者物價指數變動累積達一定百分比時,適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金,俾符憲法上體系正義之要求。

  同條例第77條第1項第3款規定:「退休教職員經審定支領或兼領月退休金再任有給職務且有下列情形時,停止領受月退休金權利,至原因消滅時恢復之:……三、再任私立學校職務且每月支領薪酬總額超過法定基本工資。」與憲法保障平等權之意旨有違,應自本解釋公布之日起,失其效力。

  本件暫時處分之聲請,應予駁回。

解釋理由書

本院斟酌全辯論意旨作成本解釋,理由如下:

壹、公立學校教職員退撫制度之沿革

一、公立學校教職員退撫制度自33年起實施,採確定給付制,財源全部由政府逐年編列預算支應(下稱退撫舊制)。另於54年起就一次退休金、64年起就公保給付實施優惠存款制度(註2)。

二、政府負擔之18%優存利息補貼額度,隨金融市場利率之持續走低而增加。因實際補貼額隨退休公立學校教職員辦理優惠存款之人數與優惠存款本金數額而定,是政府就此部分之補貼金額,由98年之263億餘元,增加至105年之298億餘元(見附件二)。預估優惠存款制度至144年自然終止。

三、8521日施行之學校教職員退休條例(下稱85年教職員退休條例)第8條第1項規定,以退撫新制年資計算之退撫給與之財源籌措方式,由政府編列預算支應之「恩給制」,改為由政府與現職人員按法定比率(65%35%)共同撥繳費用,設立之退撫基金負責支應之「共同儲金制(共同提撥制)」,並由政府負最後支付保證責任(下稱退撫新制)。就依退撫新制年資計算給付之一次退休金與公保給付,停止適用優惠存款制度。

四、退撫基金提撥費率之設計、預期收益率及實際運作上差距

(一)政府於62年間啟動退撫新制之研議,並於68年提出精算報告指出,退撫基金財務收支平衡規劃之提撥費率(即最適提撥費率)為13.55%(見附件三)。但考量政府與現職公立學校教職員財務負荷能力,建議初期撥繳費用之基準訂於5%7%間,再逐次調整。最適提撥費率與實際提撥費率間之差距,希藉由退撫基金收益補足。

(二)退撫新制訂定之撥繳費用之基準為8%12%85年教職員退休條例第8條第3項參照)。一開始實際提撥費率為8%,於91年、93年、94年及95年依序調整為8.8%9.8%10.8%12%,其後未再調整。依公務人員退休撫卹基金管理委員會(下稱退撫基金管理委員會)分別以886月底及以91年、94年、97年、100年、103年之年底為精算評價日之第1次至第6次精算報告,教育人員之最適提撥費率依序為17.9%28.6%33.1%42.32%47.77%41.18%(見附件三)。

(三)退撫基金自96年起至105年止之歷年平均已實現收益率為2.44%105年公務人員退休撫卹基金統計年報第98頁參照)。且提撥費率若維持在12%,就教育人員部分,在攤提過去負債基礎下,其退撫基金收支平衡所需年投資報酬率為12.1%(見附件四)。

(四)為降低推行退撫新制之阻力,退撫新制除採取不足額提撥之政策外,另採下列措施:退休金之計算基準,改以最後在職同等級人員之本薪2倍計算(退撫舊制時之退休金計算基準為本薪1倍加930元),以增加退休金數額;從優計算公保給付得辦理優惠存款期間,加上一次退休金數額之提高,使得辦理優惠存款之本金大幅提升;年資補償金之給付,致兼具新舊制年資且舊制年資1年以上至15年之退休公立學校教職員,退休所得替代率均相同且最高,兼具舊制年資16年以上者次之,僅具新制年資者再次之,僅具舊制年資者最低。同一群體間之相同等級、相同服務年資,不同任職時期者,退休所得有顯著之差異(見附件五)。

五、教育人員退撫基金自103年起入不敷出,其於100年至105年之支出、收入比,依序為75.4%84.9%94.1%102.1%113.2%127.2%(見附件六)。

六、系爭條例施行前之退休所得(月退休金與公保給付優存利息之加總)為最後在職同薪級人員「本(年功)薪加1倍之75%(年資25年)至95%(年資35年);符合增核給與者,得至97.5%」。但不得超過「同薪級現職人員待遇」之70%(年資15年)至90%(年資35年;符合增核給與者,得至91.25%)(10021日訂定之公立學校退休教職員一次退休金及養老給付優惠存款辦法第4條第1項至第4項參照)。退休所得與現職人員待遇差異不大。教育人員平均退休年齡由86年之58歲,降至105年之54歲(見附件七)。

貳、系爭條例主要內涵

一、延後退休金起支年齡:高中以下學校校長、老師之月退休金起支年齡58歲,但應隨平均餘命之延長及職場人口結構變化,適時調整。其餘公立學校教職員自115年起年增1歲至65歲止,過渡期間15年(第32條第1項參照)。另增列身心傷病或障礙者、原住民(第18條第2項、第4項參照),及配合精簡政策,退休年齡為55歲之自願退休要件等(第19條第2款、第3款參照)。

二、調整退休金計算基準:系爭條例施行前已退休者或已達月退休金起支條件並提出退休之申請,而於系爭條例施行後退休生效者,以最後在職經敘定之本薪計算,不予調整。於系爭條例施行後之10771日至1081231日退休者,以「最後在職5年之平均薪額」為計算基準,之後逐年拉長1年,至118年之以「最後在職15年之平均薪額」為計算基準(第28條及系爭條例附表一參照)。

三、調降退休所得:分別設定10771日起至11811日以後之以服務年資計算之相關年度退休所得替代率,適用於全體受規範對象。於系爭條例施行日已退休,且任職滿15年者,於10771日至1081231日之退休所得替代率為45%,年增1.5%,超過35年年資部分,年增0.5%,最高可計年資40年為77.5%。於系爭條例施行後退休者,最高可計年資40年,超過35年年資部分,年增0.5%40年為77.5%。自10911日起至11811日之10年期間,不問服務年資,每年各再調降退休所得替代率1.5%(第37條、系爭條例附表三及第38條參照)。

四、訂定最低保障金額:最低保障金額為公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額〔107年系爭條例修正施行時為33,140元(即14,890+18,250元)〕。另受規範對象經調降後之各年度月退休所得,亦不得低於系爭條例附表三最末年保障金額。是調降後之退休所得,不得低於最低保障金額,或最末年保障金額中之較高者。又原領金額原即低於最低保障金額或最末年保障金額者,不予調整(第4條第6款、第36條第2項、第39條第2項參照)。

五、調降領取月退休金者之公保給付優惠存款利率:領取月退休金者之公保給付優惠存款利率調降,自10771日至1091231日止調降為9%,自11011日起調降為0%。經扣減優存利息後之每月退休所得,不得低於最低保障金額,或最末年保障金額中之較高者。就低於上開金額之優惠存款本金部分,仍應以年利率18%計付利息。若於10771日至1091231日間,經調降半數之優存利息後,月退休所得仍超過依該年度退休所得替代率與本俸計算之金額時,應依剩餘之優存利息、退撫舊制月退休金、退撫新制月退休金之順序予以扣減,至不超過該年度法定退休所得金額為止(第36條第1項、第3項、第39條第1項參照)。

六、調降領取一次退休金者之優惠存款利率:領取一次退休金者之一次退休金與公保給付優存利息,每月超過最低保障金額之本金部分之優惠存款利率,自10771日至1091231日調降為12%;自11011日至1111231日調降為10%;自11211日至1131231日調降為8%;自11411日起調降為6%。每月之優存利息原低於或等於最低保障金額時,其本金仍以18%計息(第36條第4項參照)。

七、提高共同撥繳費用之基準:由原8%12%提高為12%18%(第8條第2項參照)。

八、停發年資補償金:系爭條例施行1年後(即10871日起)退休生效者,不再發給年資補償金(第34條第1項參照)。

九、停止領受月退休金權利:再任私立學校職務且每月支領薪酬總額超過法定基本工資之退休公立學校教職員,停止領受月退休金權利(77條第1項第3款參照)。

十、挹注退撫基金:調降公立學校教職員退休所得後,各級政府每年所節省之退撫經費支出,應全數挹注退撫基金(40條第1項參照)。

十一、審定金額恆定與調整:公立學校教職員於系爭條例施行前退休者,依施行時之待遇標準;於施行後退休者,依退休生效時之待遇標準,審定其每月退休所得。審定後之退撫給與,不再隨在職人員之調薪而變動。但得由行政院會同考試院,衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之(37條第5項、第38條第5項、第67條第1項參照)。

十二、年資併計:採行退撫舊制、退撫新制、留職停薪及不同職域年資併計制(12條、第13條參照)。

十三、退撫基金之運用及委託經營:應由專責單位負責,並按季公告收支及運用情形(11條第1項參照)。

十四、定期檢討:行政院應會同考試院建立年金制度監控機制,5年內檢討制度設計與財務永續發展,並於其後定期檢討(第97條參照)。

參、本院就審查客體(見附件一)之解釋理由

一、憲法對退休公立學校教職員之保障、退撫給與之性質、受保障之程度與本院審查密度

  憲法第165條規定國家應保障教育工作者之生活。其內容包含國家為履行對公立學校教職員退休後生活照顧義務而為之給與。公立學校教職員依系爭條例請領退休金(退撫給與)之權利,乃屬憲法保障之財產權(本院釋字第707號及第730號解釋理由參照)

  退撫給與請求權固受憲法財產權之保障,然因退撫給與之財源不同,其請求權受保障之程度,應有差異;亦即應依其財源是否係退休公立學校教職員在職時所提撥,而受不同層級之保障。依退撫新制年資計算之退撫給與,由退撫基金支應,其財源主要有三,(1)個人提撥:現職人員依法定比率按月繳納之提撥費用本息,(2)政府提撥:政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息,以及(3)政府補助:政府於(a)退撫基金未達法定最低收益,或(b)退撫基金不足以支應退撫給與時,始撥交之補助款項本息。上開由個人提撥、政府提撥及政府補助款,均由退撫基金管理委員會統一管理,按政府別(中央政府、地方政府)、身分別(政務人員、軍職人員、公務人員、教育人員),分戶設帳,分別以收支平衡為原則。基金財務獨立,用途限於退撫給與或與退撫給與相關之支出(公務人員退休撫卹基金管理條例第1條第2項、第3條第1項、第4條第1項、第5條第3項及第8條參照)。又此三態樣之提撥、補助數額得依計算確定,且可由退撫基金中分離。

  退撫給與中源自上開(1)個人提撥費用本息部分之財產上請求權,基於個人薪給之支配性與先前給付性之個人關聯性,應受較高之保障,就此部分,本院應採較為嚴格之審查標準。立法者調降退撫給與如侵害個人提撥費用本息部分,性質上幾乎無異於國家對人民財產之徵收,自不得為之。

  上開(2)關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分,為政府履行共同提撥制所應負之法定責任。基於退撫基金財務獨立性,政府依法繳納以65%計算之提撥費用本息,僅得由退撫基金管理委員會依法管理,並支付退撫給與或與退撫給與相關之支出。政府就此部分固不得為相異用途之使用,然因其財源源自政府預算,與上開(1)由個人薪給提撥之撥繳費用不同,性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退撫給與條件之情形,是否發給上開(2)政府提撥之費用本息及其發給要件,立法機關有一定立法形成空間(註3)。至於上開(3)(a)與(3)(b)之財源,與政府就退撫舊制退撫給與(例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等)之支付,同屬全部源自政府預算之恩給制範疇,涉及國家財政資源分配之社會關聯性,就此財源產生之財產上請求權,立法者得有相對較高之調整形成空間,本院審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時,應採較為寬鬆之審查標準。

二、政府負最後支付保證責任之意涵及其在本解釋之考量

  查「由政府負最後支付保證責任」一詞見於軍公教人員之各個退休撫卹法律。82120日修正公布,8471日施行之公務人員退休法第8條第1項規定:「公務人員退休金,應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之,並由政府負最後支付保證責任。」8482日修正公布,8521日施行之學校教職員退休條例第8條第1項規定:「教職員退休金,應由政府與教職員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之。並由政府負最後支付保證責任。」84811日制定公布,8611日施行之陸海空軍軍官士官服役條例(下稱86年服役條例)第27條第1項規定:「軍官、士官退伍除役給與,應由政府與現役人員共同撥繳費用,設立基金負責支付之,並由政府負最後支付保證責任。」系爭條例第8條第1項亦明定:「第6條所定退撫基金,由教職員與政府共同按月撥繳退撫基金費用設立之,並由政府負最後支付保證責任。」(註4

  上開規定所載「由政府負最後支付保證責任」,係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。在退撫新制之下,原則上係依賴基金之運作,以支付退撫給與;如基金發生收支不足時,自應有因應之道。

  上開84年施行之公務人員退休法、85年施行之學校教職員退休條例、86年服役條例及系爭條例,未特別針對基金收支不足之情形,設相關因應之方式,而規定由政府負最後支付保證責任;在解釋上並未排除於基金收支確有不足時,政府得另採行其他因應措施,包括檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本薪計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段,以增加退撫基金財源、提高支付能力等。

  另由共同提撥制之精神而言,其制度設計之原意在使退撫基金以自給自足及財務收支平衡之方式運作(公務人員退休撫卹基金管理條例第8條參照);此係與早期恩給制之下完全由政府以預算支應退撫給與根本差異所在。倘退撫基金於遇到收支平衡之困難時,未先嘗試採行上述開源節流措施,尋求因應,而完全仰賴政府預算支應,將無異回到舊日之恩給制;此反而有悖於共同提撥制之精神。是在共同提撥制之下,國家在以預算支應之前,採行之上開調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本薪計算期間、調整退休所得替代率等因應基金財務困難之措施,符合制度之本意。從而,上開相關規定所稱「由政府負最後支付保證責任」,由共同提撥制之本旨理解,應指採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時,為保障退休公立學校教職員依然領得到調整後之退撫給與,由政府以預算適時介入,以維持基金之運作。

  綜上,政府負最後支付保證責任意旨在於,於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時,政府應另以預算為撥款補助支應。至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲,應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視,而不因上開政府負最後支付保證責任之規定,即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。

三、退撫給與並非遞延工資之給付

  薪給與退休金給付請求權為服公立學校教職員職務所衍生之權利。薪給為公立學校教職員在職時執行職務之對待給付,乃本薪及職務加給、學術研究加給、地域加給之總和(教師待遇條例第2條、第4條及第13條參照)。由於在職期間確定,薪給總額因而可得確定。退撫給與則為公立學校教職員因服教職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。退休金、優存利息、年資補償金均屬退撫給與,其中優存利息係以退撫舊制一次退休金與公保給付為本金,於退休後因依法辦理優惠存款契約而取得,與薪給無涉。同理,年資補償金為對兼具新舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15年者之補償金,與在職時之薪給無關,亦難謂其屬遞延工資。再者,勞退新制之勞工「個人退休金專戶」,係由雇主於受僱人任職期間,依月提工資分級表,按受僱人之薪資分級,提繳至少以6%計算之金額至受僱人個人退休金專戶,受僱人於符合退休條件,始得支領以該提繳金額本金及累積收益總額為限之退休金(勞工退休金條例第14條、第16條及第23條參照),性質上或可解為遞延工資之給付,然公立學校教職員月退休所得之總額,繫於退休後餘命之長短,二者本質上尚有差異。是退撫給與並非遞延工資之給付。

四、第8條第2項規定,無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障,亦未牴觸比例原則,與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背

  系爭條例第8條第2項規定:「前項退撫基金費用按教職員本(年功)薪額加1倍百分之十二至百分之十八之提撥費率,按月由政府撥繳百分之六十五,教職員繳付百分之三十五。」係關於共同撥繳費用之基準,由原8%12%,提高為12%18%之規定。

  提高共同撥繳費用之基準,固將減少現職人員每月可支配收入額,而限制其財產權,雖會增加現職人員之負擔,然其係於系爭條例施行後,始對未來發生效力,並未溯及適用於過去已完成之撥繳,自無聲請人所指摘之法律溯及適用之情形,亦無聲請人所指侵害受規範對象工作權之問題。

  按是否提高及如何提高共同撥繳費用之基準,事涉基金整體財務規劃與國家財政資源分配。就其對現職人員財產權之限制是否違反比例原則之問題,基於財政規劃之專業能力、國家機關之組織與分工及決定作成程序之考量,本院原則上尊重政治部門就此事項所為之決策,採寬鬆標準予以審查。

  第8條第1項規定,依退撫新制年資計得之退撫給與,由現職公立學校教職員與政府按法定比率共同撥繳費用設立之退撫基金,負責支給。如前所述,此共同提撥制為收支平衡之財務制度。自該制度實施起,即未依歷次精算報告之意見足額提撥,而長期採取不足額提撥政策,致未能及時挹注退撫基金所需財源,加以退撫基金之投資宜採穩定、保守而非冒險策略之本質等因素,致退撫新制施行越久,潛藏負債(即學理上所稱之「未提存精算應計負債」)(註5)越增。此可由退撫新制實施以來至105年之6次精算報告指出之最適提撥費率,與實際提撥費率差距持續加大,足資說明。

  退撫基金係退撫新制(自8521日起施行)退休所得之財源,退休公立學校教職員老年經濟生活安全之憑藉,於潛藏負債逐增,基金發生入不敷出,可預見未來發生財務危機時(見附件六、八),適時調升撥繳費用之基準,以延長基金用盡年限。此基金用盡年限之延長,自屬重要公共利益。

  立法者依法定程序將撥繳費用之基準由原8%12%,提高為12%18%,除顧及退撫基金財務之逐步健全外,復考量政府與現職人員實際負擔能力,授權由行政院會同考試院,依據退撫基金定期財務精算結果,共同釐訂調整實際提撥費率(第9條第1項參照)後,逐步調至上限之18%。再與105年第6次精算報告之基金收支平衡之最適提撥費率41.18%(見附件三)相較,系爭條例採取漸進手段,調高撥繳費用之基準至18%,與上述立法目的之達成間,確有合理關聯。

  綜上,第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障,亦未牴觸比例原則,與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。

五、第4條第6款、第39條第2項規定,與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背

  系爭條例第4條第6款規定:「最低保障金額:指公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。」第39條第2項規定 :「退休教職員每月所領退休所得,依第37條或前條規定計算後,有低於最低保障金額者,支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者,依原金額支給。」

  查最低保障金額之設定,係參酌本院釋字第280號解釋意旨,採以公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額(1077月為33,140元),作為退休所得最低保障金額。使因系爭條例之施行而被調降後之退休公立學校教職員各年度退休所得,均不低於最低保障金額,以保障其等於退休後之基本生活,與憲法保障教育工作者生活之意旨尚無違背。

  按退休所得之計算基準有二:服務年資及依薪級與薪點計算之本薪。此乃在維持退休所得因服務年資與職級產生之差距。原退休所得低於最低保障金額者,或因其服務年資較短,或因其在職時之本薪較低所致,而非因系爭條例所造成。上開第39條第2項但書規定,係保障原低於最低保障金額者之退休所得不被調降,其性質係在保障退休公立學校教職員之權益,而非不利於其等之規定。又最低保障金額係指經調降差額後之退休所得,不得低於公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。此與最低生活費標準(社會救助法第4條參照)之概念有別,是對原退休所得低於最低保障金額者,即使不予補足,亦尚與憲法所保障之生存權無違。

  綜上,上開規定,與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。

六、第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定,無涉法律不溯及既往原則,與信賴保護原則、比例原則尚無違背

(一)上開規定無涉法律不溯及既往原則

  按新訂之法規,如涉及限制或剝奪人民權利,或增加法律上之義務,原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係,是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係,跨越新、舊法規施行時期,而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者,除法規別有規定外,應適用新法規。此種情形,係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生,且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係,並非新法規之溯及適用,無涉禁止法律溯及既往原則(本院釋字第620號及第717號解釋參照)。

  一次性之退撫給與法律關係,例如請領一次退休金,且未辦理優惠存款個案,固於受規範對象受領給付時終結;非一次性之退撫給與,於完全給付前,該法律關係尚未終結。此由(1)退撫給與請求權可能因退休後始發生之事由而喪失、停止、恢復、剝奪、減少;(2)退休人員經審定後之月退休金,於系爭條例施行前,應隨現職人員調薪而更動,於系爭條例施行後,得隨消費者物價指數之變動而調整等規定(第67條第1項、第75條至第77條、第79條至第81條、學校教職員退休條例第5條第3項、第12條、第13條、學校教職員退休條例施行細則第34條第4項參照),皆係建構於繼續性法律關係,可資說明。是對於非屬一次性之退撫給與,諸如月優存利息、月補償金、月退休金,因退撫給與法律關係之構成要件事實,在現實生活中尚未完全具體實現,倘新法規變動退撫給與內容,且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係,而未調降或追繳已受領之退撫給與,即非新法規之溯及適用,無涉法律不溯及既往原則。

  查系爭條例規範之退撫給與法律關係,跨越新、舊法規施行時期。於系爭條例施行後,始依系爭條例規定之退休要件及所得計算基準,核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本薪計算之金額,並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額,不再給付應扣除之差額(第36條至第39條參照)。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生,且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係,並非新法規之溯及適用,無涉法律不溯及既往原則。本院釋字第717號解釋無變更或補充之必要。

(二)上開規定調降原退休所得,與信賴保護原則、比例原則尚無違背

1、依系爭條例規定調降之退撫給與,並未及於受規範對象在職時所提撥之費用,本院就立法者採取之調降手段,是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則,應採寬鬆標準,予以審查

  查依系爭條例規定不同等級與職務人員,原退休所得被調降平均比例,僅具退撫舊制年資者為21.44%34.72%、兼具退撫新舊制年資者為23.91%37.36%、僅具退撫新制年資者為10%14.29%(見附件九)。就含有退撫舊制年資(包括僅具及兼具退撫舊制年資)之部分,其「退撫舊制退休所得」之財源,全部由政府以預算支付;此部分屬前述所稱恩給制範疇。就含有退撫新制年資(包括兼具及僅具退撫新制年資)之部分,其「退撫新制退休所得」之財源,則有部分來自個人在職時提撥費用本息;惟依前述調降比例,並未扣減及於個人在職時之提撥費用部分。蓋就個人之提撥而言,其在職時依法提撥之費用為〔本薪 × 2 ×(提撥費用率8%12%)× 35%〕,即〔本薪× 2 ×(2.8%4.2%)〕;其提撥之費用換算成本薪之比例,為「本薪之5.6%8.4%」。然就系爭條例施行前之退休所得而言,其額度則為〔本薪 × 2 × 系爭條例施行前退休所得替代率(由服務年資20年之40%,至服務年資35年之70%)〕,即〔本薪× 2 ×(40%70%)〕;換算成本薪之比例,為「本薪之80%140%」。則以僅具退撫新制年資20年者為例,原退休所得為10771日同等級現職人員本薪之80%,以最大扣除額14.29%計算,其於11811日起之最低退休所得為10771日同等級現職人員本俸之68.57%〔即(100%14.29%)× 80%〕,仍超過其個人在職時提撥之最大費用額,即本薪之8.4%。兩者(68.57%8.4%)差距達8倍之鉅,縱令納入繳費年限及平均餘命等因素綜合考量,系爭條例之施行,仍顯未扣減僅具退撫新制年資者個人於任職期間,依法提撥之費用本息。對於兼具退撫新舊制年資者,依系爭條例第39條第1項經由優存利息、退撫舊制月退休金至退撫新制月退休金之扣減順序規定,受規範對象在職期間繳納之提撥費用本息不在被調降扣減範圍。調降之部分,僅觸及前述所稱恩給制範疇。

  依系爭條例規定扣減之退休所得之財源,既屬恩給制之範疇,立法者採取之調整手段,是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則,如前所述,本院應採寬鬆標準,予以審查。

2、調降系爭條例施行前原退休所得係為追求重要公共利益之正當目的

  信賴保護原則所追求的法秩序之安定,以及現代國家面對社會變遷而不斷衍生改革需求,必須依民主原則有所回應,兩者同屬憲法保護之基本價值,應予調和。又任何法規皆非永久不能改變,受規範對象對於法規未來可能變動(制定、修正或廢止),亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求,在無涉法律不溯及既往原則之情形下,對於人民既存之權益,原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規,如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行,並通常可據為生活或經營之安排,且其信賴值得保護時,須基於公益之必要始得變動。且於變動時,為目的之達成,仍應考量受規範對象承受能力之差異,採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段,始無違信賴保護原則與比例原則(本院釋字第525號及第717號解釋參照)。

  查85年學校教職員退休條例有關退撫給與規定,未訂有施行期限,施行迄系爭條例公布時已逾20年,受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與,為生活與財務規劃,在客觀上已具體表現其信賴,則其預期舊法規將繼續施行,已非僅屬單純之願望,其信賴利益在憲法上值得保護。惟查:

1)月退休所得中之優存利息,僅就以退撫舊制年資計算之一次退休金及(或)公保給付之優惠存款本金為支付;年資補償金僅就具退撫新舊制年資之舊制年資1年以上未滿15年者為給付;退撫舊制年資月退休金之每一基數以本薪1倍加930元計付、退撫新制年資月退休金之每一基數則以本薪2倍計付。此因不同年代之退撫制度設計,導致服務年資相同、等級亦相同之退休公立學校教職員,因服務期間之不同,月退休所得有顯著之差異。

2)優惠存款制度係因退撫制度實施之始,公立學校教職員薪給偏低,以本薪為計算基準之退休所得,無以維持其退休後之基本生活所需而設立,施行迄今已逾50年。政府自63年起迄今多次調升軍公教人員待遇,其中自63年至697次、70年至798次、80年至88年每年皆有調升、90年至1074次。又至85年底每次調升幅度為5%20%不等(除84年為3%外),86年以後均為3%。又教師於69年之起薪已提高至7,480元,比其他行業就業者起薪平均數6,175元高(註6)。公立學校教職員薪給既未持續偏低,則以該本薪為計算基準之退休所得,即難謂仍有無以維持其退休後基本生活所需之情事,從而如概以退休所得過低為由,繼續給予以遠高於市場利率計算之全部優存利息,其合理性基礎已有動搖。

3)優惠存款制度實施之初,係以臺灣銀行1年期定存利率之1.5倍計付優存利息。優惠存款年利率隨1年期定存利率浮動調整,至72年固定為18%後,1年期定存利率已經從727.55%,降到902.95%991.16%1051.07%(註7)。優惠存款年利率仍維持18%不變,導致政府補貼優存利息之負擔越來越沉重。

4)年資補償金係為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償,施行已逾20年。年資補償金之給付,使兼具退撫新舊制年資且舊制年資1年以上至15年者之月退休所得替代率均相同且最高(對於僅兼具1年舊制年資者最有利),兼具舊制年資16年以上者次之,僅具新制年資者再次之,僅具舊制年資者最低(見附件五)。此群體間退休所得之不均衡,將因退休公立學校教職員以退撫新制年資計算之服務年資所占比例越來越高,以退撫舊制年資計算之服務年資所占比例越來越低,而更加彰顯。

5)因人口結構老化,領取退撫給與人數與年數增加,政府以預算支應退撫舊制退撫給與持續增加。復因少子化結果,繳納費用者人數愈少,確有因應必要。

6)用以支付退撫新制退撫給與之退撫基金,因自始提撥費率與收益率不足,其財務收支自103年起入不敷出,且將於118年用盡(第6次精算報告參照)之際,政府適時、適當提高撥繳費用之基準、調降受規範對象之退撫新制退撫給與,目的係為維護退撫基金之存續。

7)系爭條例施行前之退休所得與現職人員待遇相差不大,造成公立學校教職員於符合退休要件時即自願退休,致領取月退休金之退休公立學校教職員之平均起支年齡,於105年下降為54歲(見附件七)。退休年齡偏低、退休給付年限增長,除政府以預算支應之退撫給與負擔持續加重外,亦導致政府長期培育之人才太早流失,影響教育效能。

  綜合上開理由,對原退撫給與作適度之調降,係為追求重要公共利益,其目的正當。

3、上開規定採取之調降手段,有助於目的之達成,且未逾必要程度

1)以服務年資與本薪二要素,為退休所得替代率計算基準,尚屬合理;替代率之設定,有助於系爭條例目的之達成

  系爭條例所規定之月退休金係以本薪乘以2為基數內涵,再乘以服務年資為基礎計算之退休所得替代率。上開基數內涵,就系爭條例施行前已退休者或已達月退休金起支條件並提出退休申請,於系爭條例施行後退休生效者,係指最後在職經敘定之本薪加1倍;就於系爭條例施行後退休者,係指「最後在職5年至15年之平均薪額」加1倍(第27條及第37條參照)。是月退休金計算之核心要素為本薪與年資二者。

  就本薪之要素而言,系爭條例係以本薪乘以2計算,雖未直接將加給部分計算在內,然查現職人員所領取之職務加給、學術研究加給、地域加給等,為現職人員因擔任並執行該相關職務之對待給付;其退休後,因已無此種職務上付出,原造成在職薪給個別差異之各類加給,自不宜作為退休所得計算之基準。而衡酌本薪係依薪級與薪點計算,為現職人員以其所占職位與年資之綜合體現、退撫新制退撫給與財源之退撫基金撥繳費率係以本薪加1倍計算,以及每月本薪加學術研究加給之總額約為本薪之1.6倍至1.7倍,以本薪加1倍為計算基礎,對學術研究加給低於本薪之屬於絕大多數之受規範對象而言,較為有利(註8)等情,得認系爭條例續採退撫新制實施以來之以本薪加1倍作為基數內涵規定,原則上尚屬合理。

  就年資之要素而言,系爭條例有關核給月退休金之替代率基準部分係以服務年資為區分,使退休所得因服務年資與職級,有合理差距。系爭條例設定10771日起至11811日以後之各年度退休所得替代率,適用於全體受規範對象。使於系爭條例施行日已退休,且任職滿15年者,於10771日之退休所得替代率為45%,年增1.5%,超過35年年資部分,年增0.5%,最高可計年資40年為77.5%。於系爭條例施行後退休者,最高可計年資40年,超過35年年資部分,年增0.5%40年為77.5%,並自10911日起至11811日之10年期間,不問服務年資,每年各再調降退休所得替代率1.5%(第37條參照)。

  依系爭條例核計並調降退休所得差額後,受規範對象於10771日之退休所得額,以服務年資20年、25年、30年、35年、40年為序,分別為以1077月同等級現職人員本薪2倍為計算式分母之52.5%60%67.5%75%77.5%(即系爭條例附表三所示第一年退休所得替代率);就絕大多數受規範對象而言,換算其實質薪資所得(本薪與學術研究加給)依序分別約為61.95%70.8%79.65%88.5%91.45%(註9)。服務年資35年之(非主管職人員)月退休所得約相當於現職者於10771日之九成薪。而同樣以服務年資20年、25年、30年、35年、40年為序,受規範對象自11811日起之退休所得額,依序分別為以1077月同等級現職人員本薪2倍為計算式分母之37.5%45%52.5%60%62.5%(即系爭條例附表三所示最末年退休所得替代率);就絕大多數受規範對象而言,實質薪資所得依序約為44.25%53.1%61.95%70.8%73.75%。服務年資35年者(非主管職人員)之月退休所得約相當於10771日現職者之七成薪。

  如前所述,依系爭條例規定不同等級與職務人員,原退休所得被調降平均比例,僅具退撫舊制年資者為21.44%34.72%、兼具退撫新舊制年資者為23.91%37.36%、僅具退撫新制年資者為10%14.29%(見附件九),以領有主管職務加給、優存利息及年資補償金之具退撫新舊制年資者受最大影響。然上開替代率規定,形成如下效果:(1)使退休所得與現職待遇維持合理差距。以服務年資35年者為例,退休所得替代率由10771日之75%,降至自11811日起之60%,換算後之實質薪資所得由約為1077月同等級現職待遇之九成降至七成,且不再有退職人員之退休所得超過相同等級在職人員待遇之不合理現象;(2)相同退休年資及等級者,不分退休年度及所具退撫新舊制年資之多寡,因一體適用相同退休所得計算式,使其等退休所得趨同;(3)服務年資15年至35年者之服務年資替代率年增率與過渡期間之年減率同採1.5%,使兩者間之替代率差距恆定。例如服務年資35年與15年者,其於10771日之替代率分別為75%45%,差距30%,於1181月分別為60%30%,差距仍為30%,故可維持退休所得以年資為要素之原則;(4)替代率低限部分,以支領月退休金之基本服務年資15年者為基準,以系爭條例施行前原規定之30%為其最末年(即11811日起)退休所得替代率,俾維持原支領月退休金者之最基本給與,不因系爭條例之施行受不利影響;(5)僅具退撫新制年資者,因退休所得財源部分屬個人先前給付,而受有延後起扣及較低扣減額之相應處理,使扣減範圍不及於個人先前提撥費用本息。例如僅具20年退撫新制年資者,原退休所得替代率為40%,依系爭條例附表三規定,自系爭條例施行日起至1161231日止之年度退休所得替代率均超過40%,是其原退休所得自117年起才開始扣減。足見其扣減範圍並不及於退休人員先前提撥之費用本息。

  綜上,系爭條例年度退休所得替代率規定,有助於系爭條例目的之達成。

2)扣減順序規定,有助於系爭條例目的之達成

  具舊制年資之部分受規範對象於系爭條例施行日,除原退休所得中之優存利息全數被扣除外,部分舊制退休金(含月補償金)亦被扣減之說明如下:按原月退休所得為舊制年資月退休金(含月補償金)、新制年資月退休金與月優存利息之總和,於超過系爭條例第37條規定之年度退休所得替代率與本薪計算之總額時,依系爭條例第36條、第39條第1項之規定,先以優存利息、再以舊制退休金、最後以新制退休金之順序扣除。以服務年資35年者為例,於系爭條例施行前之法定退休所得比率上限為95%(公立學校退休教職員一次退休金及養老給付優惠存款辦法第4條第2項參照),於系爭條例施行日之退休所得替代率上限為75%(系爭條例附表三參照),二者間20%之差額,首自優存利息扣減半數,若扣減後之退休所得額仍高於年度法定退休總額時,由剩餘半數之優存利息中扣減,仍超過時,再扣減舊制退休金中之月補償金,至不超過該年度法定退休所得或法定最低保障金額或最末年保障金額之較高者為止(例舉如附件十)。此扣減順序規定,使部分受規範對象於系爭條例施行日,除原退休所得中之優存利息全數被扣減外,部分舊制退休金(含月補償金)亦被扣減,為適用扣減順序規定產生之結果。對受規範對象而言,原退休所得應被扣減額,究由優存利息、舊制退休金、新制退休金中扣減,其法效益並無差異,但扣減順序規定有助處理繼續領取全部優存利息之不合理性,及消除因新舊制年資比例不同,所致退休所得之不均衡等重要公共利益目的之達成。

3)上開過渡期間、底限與不予調降等規定,核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段

  上開規定除設最低保障金額及最末年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限,及以10年過渡期間調降退休所得替代率外,對於以一次退休金及公保給付辦理優惠存款,領取之優存利息超過最低保障金額者,就該超過部分相應本金之優惠存款利率,自10771日至1091231日調降為12%;自11011日至1111231日調降為10%;自11211日至1131231日調降為8%;自11411日起調降為6%,未全數扣除,過渡期間6年;對於因公傷病命令退休者之原退休所得,不予調降等規定,核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段。

4、小結:第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定,與信賴保護原則、比例原則尚無違背

  綜上,原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景,嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象,然實非可歸責於受規範對象,且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟基於上開(二)123之理由,上開調降原退休所得之相關規定,對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的:(1)平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員,因服務期間之不同,退休所得之顯著差異;(2)消除兼具舊制與新制年資者,因新舊制年資比例不同,所致退休所得之不均衡;(3)處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性;(4)降低政府因補貼優存利息之財務負擔;(5)因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用,多由少子化後之下一世代負荷之情形;(6)延緩政府培育人才提早流失,以及(7)延續退撫基金之存續,維護退休公立學校教職員老年經濟安全等。此等目的整體而言,係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益,且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度,得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。

(三)特殊情況退休公立學校教職員退休所得替代率之調整

  系爭條例一律以1077月同薪級現職人員本薪2倍為計算式分母,據以計算退休公立學校教職員之所得替代率,固有其整體考量。然如有退休公立學校教職員之本薪低於其最後在職時實際領取之學術研究加給,則此等退休公立學校教職員之退休所得,與本薪高於學術研究加給者相比,前者人員換算為實質薪資所得之比例,勢必低於後者人員,致以同一所得替代率換算之此等人員實質薪資所得,前者人員顯然較低。如前者人員進入職場之平均年齡相對較高,致其等可累積之退休年資相對較短,又無其他補償或優惠時,上開不利差別影響將更為明顯。是就本薪低於學術研究加給之此等退休公立學校教職員而言,主管機關於依第97條規定為第1次定期檢討時,宜採適當調整(例如適當調整此等特殊情況人員之退休所得替代率)或其他補償措施。併此指明。

七、倘現階段改革目的確可提前達成,則相關機關至遲應於按第97條為第1次定期檢討時,依本解釋意旨,就系爭條例附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內,在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下,採行適當調整措施,俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密

  查調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展,保障退休人員老年經濟生活安全,經檢討原有退休制度不合宜之處,並參酌當前世界先進國家公部門退休改革方案,分階段改革。系爭條例之制定,係短程改革之作為,旨在檢討現行制度,期以達成退撫基金用盡年限由原118年延後至138年之現階段改革效益,解決急迫財務危機。是本案所應審酌者,係政府為解決教育人員退撫基金瀕臨於118年破產之財務危機,及為達成該退撫基金得以延續至少一個世代(25年至30年)之現階段改革效益目的(註10),所採取系爭條例附表三規定之各年度退休所得替代率之調降期程及幅度等節流手段,其對受規範對象之財產權所造成不利影響,是否違反比例原則。

  如前所述,本院係採寬鬆標準審查上開調降原退休所得規定之合憲性,其判斷應取決於其所追求之立法目的是否正當,及其手段與目的之達成間是否具合理關聯而定。

  查依行政院所提系爭條例草案,其中關於優存利息扣減部分之調降期程為6年,即第12年降為9%;第34年降為6%;第56年降為3%;第7年起降為0%;另自10911日起每年調降年度退休所得替代率1%,調降期程15年,並將因此節省之退撫費用支出,以編列預算方式逐年全額挹注退撫基金。且在草案其他規定(諸如起支年齡、替代率、平均本薪計算期間等因素)不變之情形下,如實際提撥率調至18%,教育人員退撫基金用盡年限預估可由原118年延後至138年;如實際提撥率調至15%,則可由原118年延後至134年。此有教育部提出之106年度「教育人員退休制度調整成本分析計畫」稱節省之退撫經費支出全數挹注教育人員退撫基金,將使該基金用盡年限預估可由原118年延後至138年可稽(註11)。

  系爭條例附表三於審議期間,立法者採取上開行政院草案所定之最末年退休所得替代率上限(如退休年資35年為60%15年為30%)之架構,然將優存利息歸零之調降期程縮短為26個月,使受規範對象原於第3年至第6年得領取之以相對優惠利率計付之優存利息提前扣除;就年度調降退休所得替代率期程及幅度部分,就調降期程定為10年、每年調降1.5%,共調降15%(註12)。由於上述二調降期程及每年降幅之設定,將可使節省之退撫經費支出提前全額挹注退撫基金(第40條第1項參照),在上開起支年齡、替代率、平均本薪計算期間等因素不變情形下,系爭條例「現階段改革效益」之目的或將可能提前達成。

  倘現階段改革目的確可提前達成,則相關機關至遲應於依第97條為第1次定期檢討時,依本解釋意旨,就系爭條例附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內,在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下,採行適當調整措施(例如計算後減少退休公立學校教職員特定月份退休所得之調降金額),俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。

八、第67條第1項前段規定與系爭條例改革初衷不盡一致,相關機關應依本解釋意旨儘速修正,於消費者物價指數變動累積達一定百分比時,適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金,俾符憲法上體系正義之要求

  系爭條例第67條第1項前段規定:「教職員退休後所領月退休金,或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金,得由行政院會同考試院,衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」。查公立學校教職員退休後所領月退休金,或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金,係基於退休所得替代率與本薪計算。替代率部分依據服務年資為年度之設定(系爭條例附表三參照)。本薪部分,於系爭條例施行前已退休者,依系爭條例施行日(10771日)同等級現職人員本薪2倍計算;於系爭條例施行後退休者,以退休生效時同等級現職人員之法定期間平均本薪2倍計算,均不再隨現職人員待遇調整而更動。為貫徹依系爭條例第36條至第39條所設定之現階段合理退休所得替代率之改革目的,國家自有維持依系爭條例重新審定之退撫給與之財產上價值,不隨時間經過而產生實質減少之義務(系爭條例施行細則第103條、勞工保險條例第65條之4、公教人員保險法第31條參照)。上開規定並未對相關機關課以依消費者物價指數調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金之義務,與系爭條例改革初衷不盡一致。相關機關應依本解釋意旨儘速修正上開規定,於消費者物價指數變動累積達一定百分比時,適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金,俾符憲法上體系正義之要求。

九、第77條第1項第3款規定與憲法保障平等權之意旨有違,應自本解釋公布之日起,失其效力

  按等者等之,不等者不等之,為憲法平等原則之基本意涵。是如對相同事物為差別待遇而無正當理由,或對於不同事物未為合理之差別待遇,均屬違反平等原則。又法規範是否符合平等原則之要求,其判斷應取決於該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲,其所採取之分類與規範目的之達成間,是否存有一定程度之關聯性而定(本院釋字第593號、第682號、第694號、第701號、第760號及第764號解釋參照)。

  系爭條例第77條第1項第3款規定:「退休教職員經審定支領或兼領月退休金再任有給職務且有下列情形時,停止領受月退休金權利,至原因消滅時恢復之:……三、再任私立學校職務且每月支領薪酬總額超過法定基本工資。」係以受規範對象再任私立學校職務及支領超過法定基本工資之薪酬為由,而停止其原得領受之月退休金權利,顯係以受規範對象是否再任私立學校職務及支領超過法定基本工資之薪酬為分類標準,而直接限制受規範對象之財產權;因退休公立學校教職員多為中高年齡族群,上開規定適用結果實際係對此等受規範對象之工作權,構成主觀資格條件之限制,使其受有相對不利之差別待遇。綜合考量上開規定之分類標準及其差別待遇所涉之權利類型,本院就此應適用較為嚴格之審查標準,以判斷其合憲性,除其目的須為追求重要公共利益外,其手段與目的之達成間並須具有實質關聯,始符合憲法第7條保障平等權之意旨。

  查上開規定之立法目的,在於防止出現支(兼)領月退休金之公立學校教職員再任受有政府獎補助私立學校職務領取薪酬,而發生從政府實際領受雙薪之現象,以及提供年輕人較多工作機會(立法院公報第105卷第82期委員會紀錄第364頁至第402頁、教育部於本院108515日公開說明會,就說明會爭點題綱第8點之說明參照)。此二目的均係為追求重要公共利益。

  惟就其手段而言:

1、系爭條例於10689日制定公布,依105107日修正發布之教育部獎勵補助私立技專校院整體發展經費核配及申請要點第9點第5款第3目,及106124日修正發布之教育部獎勵私立大學校院校務發展計畫要點第8點第1款第1目規定,私立技專校院不得使用獎補助經費支付有支(兼)領退休金之公立學校教職員再任薪資;依104610日修正公布施行之學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例第8條第8項規定,政府不負擔支(兼)領退休金公立學校教職員,再任私立學校教職員之退撫儲金等,足見政府對於私立學校之獎補助經費,原則上不致發生退休公立學校教職員再任私立學校職務時,從政府直接領受雙薪之問題。且縱認政府對私立學校之補助亦可能構成對退休公立學校教職員再任私立學校職務薪資之實質給付,致其有從政府實際上領受雙薪之顧慮。然查,以私立大學獎補助款為例,教育部依私立大學現有規模、政策績效及助學措施核發之補助經費,或依辦學特色與行政運作核發之獎勵經費(獎勵私立大學校院校務發展計畫要點)金額,於各大學間存有重大差異(以108年度為例,由最高之16,314萬餘元至最低之50萬元),甚有自願放棄獎補助之私立大學(見附件十一),可見並非所有再任職於私立學校者,都會發生上述從政府實際領受雙薪之問題。是上開規定未區分該私立學校是否受有政府獎補助,或獎補助金額是否足以支付再任職者之薪資,即以防止受規範對象從政府實際領受雙薪為由,一律停止再任私立學校職務領有超過法定基本工資之受規範對象,領受月退休金權利,其所採分類標準顯然涵蓋過廣,尚難謂與防止從政府實際領受雙薪目的之達成間具有實質關聯。

2、政府給予獎補助之對象,並未限於私立學校。政府對於其他私人機構亦得依法提供獎勵、補助或稅捐之減免,例如為協助、促進產業創新活動,提升產業競爭力,給予計畫獎補助款,或准予抵減營利事業所得稅稅額,且明定獎補助款得用於該相關計畫之人事費用(例如產業創新條例第9條、第10條、經濟部協助產業創新活動補助獎勵及輔導辦法第4條、第10條參照)。然上開規定對於同樣受有政府獎補助之其他私人機構擔任全職之受規範對象,並未停止其繼續領受月退休金之權利。故任職於同受政府獎補助之私人機構之受規範對象,將因其係任職於私立學校或其他私人機構,而受有是否停發月退休金權利之差別待遇。就避免政府實際支付雙薪、提供年輕人較多工作機會等目的之達成而言,上開規定所採之分類標準,顯然涵蓋過窄,尚難謂具有實質關聯。

3、再者,退休公立學校教職員本得自由選擇領取一次退休金或月退休金,二者僅有領取方式之差異,然其本質上均為退撫給與,則無不同。上開規定僅限制支(兼)領月退休金之公立學校教職員領受月退休金權利,而不及於領取一次退休金者,其分類標準,顯然涵蓋過窄,亦尚難謂具有實質關聯。

  綜上,上開停止再任私立學校職務受有超過法定基本工資之受規範對象,領受月退休金權利規定,與憲法保障平等權之意旨有違,應自本解釋公布之日起,失其效力。

  至未來立法者如為提供年輕人較多工作機會而擴大限制範圍,而將全部私立學校或私人機構之職務均予納入,或為促進中高齡者再就業,改採比例停發而非全部停發以緩和不利差別待遇之程度,或採取其他適當手段,立法者固有一定形成空間,然仍應符合平等原則,自屬當然。

肆、暫時處分之聲請應予駁回

【釋字第783解釋重點摘要】

一、      憲法對退休公立學校教職員之保障、退撫給與之性質、受保障之程度與本院審查密度—採取寬鬆審查標準

憲法第165條規定國家應保障教育工作者之生活。其內容包含國家為履行對公立學校教職員退休後生活照顧義務而為之給與。公立學校教職員依系爭條例請領退休金(退撫給與)之權利,乃屬憲法保障之財產權退撫給與請求權固受憲法財產權之保障,然因退撫給與之財源不同,其請求權受保障之程度,應有差異;亦即應依其財源是否係退休公立學校教職員在職時所提撥,而受不同

層級之保障。退撫給與中源自

1個人提撥費用本息部分之財產上請求權,基於個人薪給之支配性與先前給付性之個人關聯性,應受較高之保障,就此部分,本院應採較為嚴格之審查標準

2)關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分,為政府履行共同提撥制所應負之法定責任。政府就此部分固不得為相異用途之使用,然因其財源源自政府預算,性質上屬恩給制之範疇。(3)政府補助:政府於(a)退撫基金未達法定最低收益,或(b)退撫基金不足以支應退撫給與時,始撥交之補助款項本息。

3)(a)與(3)(b)之財源,與政府就退撫舊制退撫給與之支付,同屬全部源自政府預算之恩給制範疇,涉及國家財政資源分配之社會關聯性,就此財源產生之財產上請求權,立法者得有相對較高之調整形成空間,本院審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時,應採較為寬鬆之審查標準

二、      政府負最後支付保證責任之意涵及其在本解釋之考量

查「由政府負最後支付保證責任」一詞見於軍公教人員之各個退休撫卹法律。系爭條例第8條第1項亦明定「由政府負最後支付保證責任」,係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。在退撫新制之下,原則上係依賴基金之運作,以支付退撫給與;如基金發生收支不足時,自應有因應之道。包括檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本薪計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段,以增加退撫基金財源、提高支付能力等。倘退撫基金於遇到收支平衡之困難時,未先嘗試採行上述開源節流措施,尋求因應,而完全仰賴政府預算支應,將 無異回到舊日之恩給制;此反而有悖於共同提撥制之精神從而,上開相關規定所稱「由政府負最後支付保證責任」,由共同提撥制之本旨理解,應指採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時,為保障退休公務人員依然領得到調整後之退撫給與,由政府以預算適時介入,以維持基金之運作

三、      退撫給與並非遞延工資之給付

薪給為公立學校教職員在職時執行職務之對待給付,乃本薪及職務加給、學術研究加給、地域加給之總和。由於在職期間確定,薪給總額因而可得確定。退撫給與則為公立學校教職員因服教職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。退休金、優存利息、年資補償金均屬退撫給與,其中優存利息因依法辦理優惠存款契約而取得,與薪給無涉。年資補償金為對兼具新舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15年者之補償金,與在職時之薪給無關,亦難謂其屬遞延工資。公立學校教職員月退休所得之總額,繫於退休後餘命之長短,是退撫給與並非遞延工資之給付

四、      8條第2項規定,無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障,亦未牴觸比例原則,與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背

系爭條例第8條第2項規定:「前項退撫基金費用按教職員本(年功)薪額加1倍百分之十二至百分之十八之提撥費率,按月由政府撥繳百分之六十五,教職員繳付百分之三十五。」雖會增加現職人員之負擔,然其係於系爭條例施行後,始對未來發生效力,並未溯及適用於過去已完成之撥繳,自無聲請人所指摘之法律溯及適用之情形,亦無聲請人所指侵害受規範對象工作權之問題

按是否提高及如何提高共同撥繳費用之基準,事涉基金整體財務規劃與國家財政資源分配。本院原則上尊重政治部門就此事項所為之決策,採寬鬆標準予以審查。退撫基金係退撫新制退休所得之財源,退休公立學校教職員老年經濟生活安全之憑藉,於潛藏負債逐增,基金發生入不敷出,可預見未來發生財務危機時,適時調升撥繳費用之基準,以延長基金用盡年限。此基金用盡年限之延長,自屬重要公共利益。立法者考量政府與現職人員實際負擔能力,授權由行政院會同考試院,共同釐訂調整實際提撥費率後,逐步調至上限18%。系爭條例採取漸進手段,調高撥繳費用之基準至18%,與上述立法目的之達成間,確有合理關聯。

五、      4條第6款、第39條第2項規定,與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背

系爭條例第4條第6款規定:「最低保障金額:指公務員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員業加給合計數額。」第39條第2項規定:「退休教職員每月所領退休所得,依第37條或前條規定計算後,有低於最低保障金額者,支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者,依原金額支給。」 查最低保障金額之設定,係參酌本院釋字第280號解釋意旨,採以公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額,作為退休所得最低保障金額。使因系爭條例之施行而被調降後之退休公立學校教職員各年度退休所得,均不低於最低保障金額,以保障其等於退休後之基本生活,與憲法保障教育工作者生活之意旨尚無違背。按退休所得之計算基準有二:服務年資及依薪級與薪點計算之本薪。此乃在維持退休所得因服務年資與職級產生之差距。原退休所得低於最低保障金額者,或因其服務年資較短,或因其在職時之本薪較低所致,而非因系爭條例所造成。上開第39條第2項但書規定,係保障原低於最低保障金額者之退休所得不被調降,其性質係在保障退休公立學校教職員之權益,而非不利於其等之規定。此與最低生活費標準(社會救助法第4條參照)之概念有別。是對原退休所得低於最低保障金額者,即使不予補足,亦尚與憲法所保障之生存權無違

六、      4條第4款、第5款、第19條第 2 款、第3款、第36 條、第37條、第38條及第39條第1 項規定,無涉法律不溯及既往原則,與信賴保護原則、比例原則尚無違背

(一) 無涉法律不溯及既往原則按新訂之法規,如涉及限制或剝奪人民權利,或增加法律上之義務,原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係,是謂禁止法律溯及既往原則。—本案屬於不真正溯及既往。

倘新法規所規範之法律關係,跨越新、舊法規施行時期,而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者,除法規別有規定外,應適用新法規。此種情形,係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生,且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係,並非新法規之溯及適用,無涉禁止法律溯及既往原則一次性之退撫給與法律關係,固於受規範對象受領給付時終結;非一次性之退撫給與,於完全給付前,該法律關係尚未終結,皆係建構於繼續性法律關係。是對於非屬一次性之退撫給與,諸如月優存利息、月補償金、月退休金,因退撫給與法律關係之構成要件事實,在現實生活中尚未完全具體實現,倘新法規變動退撫給與內容,且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係,而未調降或追繳已受領之退撫給與,即非新法規之溯及適用,無涉法律不溯及既往原則。本院釋字第717號解釋無變更或補充之必要

(二)上開規定調降原退休所得,與信賴保護原則、比例原則尚無違背—採寬鬆審查標準審查,因為未損及個人提撥之費用

1.依系爭條例規定調降之退撫給與,並未及於受規範對象在職時所提撥之費用,本院就立法者採取之調降手段,是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則,應採寬鬆標準,予以審查。就含有退撫舊制年資(包括僅具及兼具退撫舊制年資) 之部分,其「退撫舊制退休所得」之財源,全部由政府以預算支付,屬恩給制範疇。就含有退撫新制年資(包括兼具及僅具退撫新制年資)之部分,其「退撫新制退休所得」之財源,則有部分來自個人在職時提撥費用本息;惟依前述調降比例,並未扣減及於個人在職時之提撥費用部分。縱令納入繳費年限及平均餘命等因素綜合考量,系爭條例之施行,仍顯未扣減僅具退撫新制年資者個人於任職期間, 依法提撥之費用本息。對於兼具退撫新舊制年資者,依系爭條例第39條第1項經由優存利息、退撫舊制月退休金至退撫新制月退休金之扣減順序規定,受規範對象在職期間繳納之提撥費用本息不在被調降扣減範圍調降之部分,僅觸及前述所稱恩給制範疇。 立法者採取之調整手段,是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則,如前所述,本院應採寬鬆標準,予以審查

2、調降系爭條例施行前原退休所得係為追求重要公共利益之正當目的—目的正當性審查。

任何法規皆非永久不能改變,受規範對象對於法規未來可能變動,亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求,在無涉法律不溯及既往原則之情形下,對於人民既存之權益,原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規,如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行,並通常可據為生活或經營之安排,且其信賴值得保護時,須基於公益之必要始得變動。且於變動時,為目的之達成,仍應考量受規範對象承受能力之差異,採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段,始無違信賴保護原則與比例原則。

85年學校教職員退休條例有關退撫給與規定,未訂有施行期限,施行迄系爭條例公布時已逾20年,受規範對象此舊法規將領取之退撫給與,為生活與財務規劃,在客觀上已具體表現其信賴,則其預期舊法規將繼續施行,已非僅屬單純之願望,其信賴利益在憲法上值得保護。

惟查:

1)不同年代之退撫制度設計,導致服務年資相同、等級亦相同之退休公立學校教職員,因服務期間之不同,月退休所得有顯著之差異。

2)教師於69年之起薪已提高至7,480元,比其他行業就業者起薪平均數6,175元高。公立學校教職員薪給既未持續偏低,如概以退休所得過低為由,繼續給予以遠高於市場利率計算之全部優存利息,其合理性基礎已有動搖。

3)優惠存款制度:優惠存款年利率至72年固定為18%後,1年期定存利率已經從727.55%,降到1051.07%。優惠存款年利率仍維持18%不變,導致政府補貼優存利息之負擔越來越沉重。

 4)年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償,施行已逾20年。年資補償金之給付,使此群體間退休所得之不均衡,將因退休公立學校教職員以退撫新制年資計算之服務年資所占比例越來越高,以退撫舊制年資計算之服務年資所占比例越來越低,而更加彰顯。

5)因人口結構老化,領取退撫給與人數與年數增加,復因少子化結果,繳納費用者人數愈少,確有因應必要。

6)退撫基金因自始提撥費率與收益率不足,其財務收支自103年起入不敷出,且將於118年用盡,政府適時、適當提高撥繳費用之基準、調降受規範對象之退撫新制退撫給與,目的係為維護退撫基金之存續。

7系爭條例施行前之退休所得與現職人員待遇相差不大,造成公立學校教職員於符合退休要件時即自願退休,致退休年齡偏低、退休給付年限增長,除政府以預算支應之退撫給與負擔持續加重外,亦導致政府長期培育之人才太早流失,影響教育效能綜合上開理由,對原退撫給與作適度之調降,係為追求重要公共利益,其目的正當

3.上開規定採取之調降手段,有助於目的之達成,且未逾必要程度—目的手段關聯性之審查

1)以服務年資與本薪二要素,為退休所得替代率計算基準,尚屬合理;替代率之設定,有助於系爭條例目的之達成。就本薪之要素而言,系爭條例係以本薪乘以2計算,對學術研究加給低於本薪之屬於絕大多數之受規範對象而言,較為有利,得認系爭條例續採退撫新制實施以來之以本薪加1倍作為基數內涵規定,原則上尚屬合理。就年資之要素而言,系爭條例有關核給月退休金之替代率基準部分係以服務年資為區分,使退休所得因服務年資與 職級,有合理差距。上開替代率規定,形成如下效果:

1)使退休所得與現職待遇維持合理差距。以服務年資35年者為例,退休所得替代率由10771日之75%,降至自11811日起之60%,換算後之實質薪資所得由約為1077月同等級現職待遇之九成降至七成,且不再有退職人員之退休所得超過相同等級在職人員待遇之不合理現象

2)相同退休年資及等級者,不分退休年度及所具退撫新舊制年資之多寡,因一體適用相同退休所得計算式,使其等退休所得趨同;

3)服務年資15年至35年者之服務年資替代率年增率與過渡期間之年減率同採1.5%,使兩者間之替代率差距恆定。例如服務年資35年與15年者,其於10771日之替代率分別為75%45%,差距30%,於 118 1 1日分別為60%30%,差距仍為 30%,故可維持退休所得以年資為要素之原則;

4)替代率低限部分,以支領月退休金之基本服務年資15年者為基準,以系爭條例施行前原規定之30%為其最末年(即11811日起)退休所得替代率,俾維持原支領月退休金者之最基本給與,不因系爭條例之施行受不利影 響;

5)僅具退撫新制年資者,因退休所得財源部分屬個 人先前給付,而受有延後起扣及較低扣減額之相應處理,使扣減範圍不及於個人先前提撥費用本息。例如僅具20年退撫新制年資者,原退休所得替代率為40%,依系爭條例附表三規定,自系爭條例施行日起至1161231日止之年度退休所得替代率均超過40%,是其原退休所得自 117 年起才開始扣減,足見其扣減範圍並不及於退休人員先前提撥之費用本息。綜上,系爭條例年度退休所得替代率規定,有助於系爭條例目的之達成

2)扣減順序規定,有助於系爭條例目的之達成。依系爭條例第36條、第 39條第 項之規定,先以優存利息、再以舊制退休金、最後以新制退休金之順序扣除此扣減順序規定,使部分受規範對象於系爭條例施行日,除原退休所得中之優存利息全數被扣減外,部分舊制退休金亦被扣減,為適用扣減順序規定產生之結果。對受規範對象而言,原退休所得應被扣減額,究由優存利息、舊制退休金、新制退休金中扣減,其法效益並無差異,但扣減順序規定有助於處理繼續領取全部優存利息之不合理性,及消除因新舊制年資比例不同,所致退休所得之不均衡等重要公共利益目的之達成。

3)上開過渡期間、底限與不予調降等規定,核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段 上開規定除設最低保障金額及最末年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限,及以 10 年過渡期間調降退休所 得替代率外,優存利息超過最低保障金額者,就該超過部分 相應本金之優惠存款利率,自10771日至1091231日調降為12%;自11011 日至1111231日調降為10%;自11211日至 1131231 日調降為8%;自11411日起調降為6%,未全數扣除,過渡期間 6 年;對於因公傷病命令退休者之原退休所得,不予調降等規定,核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段。

(三)特殊情況退休公立學校教職員退休所得替代率之調整

系爭條例一律以1077月同薪級現職人員本薪2倍為計算式分母,據以計算退休公立學校教職員之所得替代率,固有其整體考量。然如有退休公立學校教職員之本薪低於其 最後在職時實際領取之學術研究加給,則此等退休公立學校 教職員之退休所得,與本薪高於學術研究加給者相比,前者 人員換算為實質薪資所得之比例,勢必低於後者人員,致以同一所得替代率換算之此等人員實質薪資所得,前者人員顯 然較低。如前者人員進入職場之平均年齡相對較高,致其等可累積之退休年資相對較短,又無其他補償或優惠時,上開不利差別影響將更為明顯。是就本薪低於學術研究加給之此等退休公立學校教職員而言,主管機關於依第97條規定為第1次定期檢討時,宜採適當調整(例如適當調整此等特殊情況人員之退休所得替代率)或其他補償措施。併此指明。

七、倘現階段改革目的確可提前達成,則相關機關至遲應按第92 條為第1次定期檢討時,依本解釋意旨,就系爭條例附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內,在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下,採行適當調整措施,俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密

是本案所應審酌者,係政府為解決教育人員退撫基金瀕 臨於118年破產之財務危機,及為達成該退撫基金得以延續至少一個世代(25年至30年)之現階段改革效益目的,所採取系爭條例附表三規定之各年度退休所得替代率之調降期 程及幅度等節流手段,其對受規範對象之財產權所造成不利 影響,是否違反比例原則。本院係採寬鬆標準審查上開調降原退休所得規定之合憲性,其判斷應取決於其所追求之立法目的是否正當,及其手段與目的之達成間是否具合理關聯而定。查依行政院所提系爭條例草案,其中關於優存利息扣減部分之調降期程為6年,即第12 年降為 9%;第34年降為6%;第 56 年降為 3%;第7年起降為0%;另自109 11日起每年調降年度退休所得替代率1%,調降期程15年,並將因此節省之退撫費用支出,以編列預算方式逐年全額挹 注退撫基金。且在草案其他規定不變之情形下,如實際提撥率調至18%,教育人員退撫基金用盡年限預估可由原118年延後至138年;如實際提撥率調至15%,則可由原118年延後至134年。系爭條例附表三於審議期間,立法者採取上開行政院草案所定之最末年退休所得替代率上限之架構,然將優存利息歸零之調降期程縮短為26個月,使受規範對象原於第3年至第6年得領取之以相對優惠利率計付之優存利息提前扣除;就年度調降退休所得替代率期程及幅度部分,就調降期程定為10年、每年調降1.5%,共調降15%。由於上述二調降期程及每年降幅之設定,將可使節省之退撫經費支出提前全 額挹注退撫基金,在上開起支年齡、替代率、平均本薪計算 期間等因素不變情形下,系爭條例「現階段改革效益」之目的或將可能提前達成。倘現階段改革目的確可提前達成,則相關機關至遲應於 依 97條為第1次定期檢討時,依本解釋意旨,就系爭條例附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內,在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下,採行適當調整措施(例如計算後減少退休公立學校教職員特定月份退休所得之調降金額),俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。

八、      67條第1項前段規定與系爭條例改革初衷不盡一致, 相關機關應依本解釋意旨儘速修正,於消費者物價指數變動 累積達一定百分比時,適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬 年金,俾符憲法上體系正義之要求

為貫徹依系爭條例第36條至第39條所設定之現階段合 理退休所得替代率之改革目的,國家自有維持依系爭條例重 新審定之退撫給與之財產上價值,不隨時間經過而產生實質 減少之義務。系爭條例第67條第1項前段規定:「教職員退休後所月退休金,或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金,得由行政院 會同考試院,衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價 指數調整之」。並未對相關機關課以依消費者物價指數調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金之義務,與系爭條例改革初衷不盡一致。相關機關應依本解釋意旨儘速修正上開規定,於消費者物價指數變動累積達一定百分比時,適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金,俾符憲法上體系正義之要求

九、      77條第1項第3款規定與憲法保障平等權之意旨有違,應自本解釋公布之日起,失其效力

系爭條例第77條第1項第3款規定:「退休教職員經審定支領或兼領月退休金再任有給職務且有下列情形時,停止領受月退休金權利,至原因消滅時恢復之:……三、再任私立學校職務且每月支領薪酬總額超過法定基本工資。」顯係以受規範對象是否再任私立學校職務及支領超過法定基本工資之薪酬為分類標準,而直接限制受規範對象之財產權因退休公立學校教職員多為中高年齡族群,上開規定適用結果實際係對此等受規範對象之工作權,構成主觀資格條件之限制,使其受有相對不利之差別待遇。

綜合考量上開規定之分類標準及其差別待遇所涉之權利類型,本院就此應適用較為嚴格之審查標準,以判斷其合憲性,

(目的合憲性審查)

查上開規定之立法目的,在於防止出現支(兼)領月退休金之公立學校教職員再任受有政府獎補助私立學校職務領取薪酬,而發生從政府實際領受雙薪之現象,以及提供年輕人較多工作機會。此二目的均係為追求重要公共利益

(目的手段關聯性審查)

惟就其手段而言:

1.上開規定未區分該私立學校是否受有政府獎補助,或獎補助金額是否足以支付再任職者之薪資,即以防止受規範對象從政府實際領受雙薪為由,一律停止再任私立學校職務領有超過法定基本工資之受規範對象,領受月退休金權利,其所採分類標準顯然涵蓋過廣,尚難謂與防止從政府實際領受雙薪目的之達成間具有實質關聯

2.政府給予獎補助之對象,並未限於私立學校。政府對於其他私人機構亦得依法提供獎勵、補助或稅捐之減免,然上開規定對於同樣受有政府獎補助之其他私人機構擔任全職之受規範對象,並未停止其繼續領受月退休金之權利。故任職於同受政府獎補助之私人機構之受規範對象,將因其係任職於私立學校或其他私人機構,而受有是否停發月退休金權利之差別待遇。就避免政府實際支付雙薪、提供年輕人較多工作機會等目的之達成而言,上開規定所採之分類標準,顯然涵蓋過窄,尚難謂具有實質關聯。

3.上開規定僅限制支(兼)領月退休金之公立學校教職員領受月退休金權利,而不及於領取一次退休金者,其分類標準,顯然涵蓋過窄,亦尚難謂具有實質關聯。至未來立法者如為提供年輕人較多工作機會而擴大限制範圍,而將全部私立學校或私人機構之職務均予納入,或為促進中高齡者再就業,改採比例停發而非全部停發以緩和不利差別待遇之程度,或採取其他適當手段,立法者固有一定形成空間,然仍應符合平等原則,自屬當然。

釋字第783解釋黃昭元大法官提出,許志雄大法官加入之協同意見書摘要

程序爭點一:迴避部分

先就年改三案最明顯不同的迴避部分來說,在軍人年改案,本院大法官並無人有法定應迴避事由,亦無聲請迴避或自請迴避7事由,應無疑慮。然在公務人員年改案,本院大法官15人中有6 位;在公立學校教職員年改案中,本院15名大法官中有7名,於退休時,各有適用或準用公務人員或公立學校教職員年改二法之可能。但大法官曾適用過或於未來有可能適用受審查法律,其實是聲請案所常見。蓋只要是以一般人或公務人員為規範對象之法律,大法官也都有適用可能。例如釋字第603號解釋所涉之身分證強制按捺指紋案,當時的所有大法官也都是系爭戶籍法之適用對象。如果這類法律成為釋憲標的時,即生大法官應否迴避之問題,反將癱瘓釋憲機制。換言之,曾適用過或未來有受審查法律之一般性適用可能者,原則上既不構成法定應迴避事由,亦不足以成立聲請迴避或自請迴避事由。本院在釋字第782 號解釋理由書第2段中,認具公務人員資歷之6位大法官;又於釋字第783號解釋理由書第2段中,認具公立學校教職員資歷之6位大法官(另準用公立學校教職員退休資遣撫卹條例之大法官則自請迴避8,均不構成法定迴避事由。對此結論及理由,本席敬表支持

退一步言之,如認裁判者曾適用或於將來可能適用受審查法律,即需迴避,則退休公務人員於收到年改後之重新審定退休給與通知書,如提起行政訴訟,則同屬公務人員之行政法院法官豈不都需迴避?如此反而會造成無法官可以審理,致無司法救濟之困境。

程序爭點二:受理要件部分

查上述三案都是由相同成員之38名立法委員(國民黨團及親民黨團委員)提出聲請。在軍人年改案,聲請人38人於三讀前,先於議場公開表示反對後,隨即退場而均未參與表決(參釋字第781號解釋理由書第3段);在公務人員及公立學校教職員年改二案,聲請人則有參與表決,但38人均無人投贊成票(包括投反對票、在場但棄權、未在場)(參釋字第82號解釋理由書第4段、釋字第783 號解釋理由書第4段)。本院認上述三案均仍符合司法院大法官審理案件法第 5 條第1項第3款規定,而均予受理。

上述三案之受理,如與本院在 2018 5 4 日大法官第1476 次會議中,就同係 38 名立法委員提出之會台字第 13668號聲請案(前瞻預算案),所為之不受理決議相比,其受理與否之結果確有不同。以本院之受理上述三案而言,是否意味本院已經改變上述前瞻預算案之不受理標準?就此,本席認為有需要為以下之補充說明,以免誤解。

在前瞻預算案,本院就「立法委員現有總額三分之一以上」之受理要件,係基於過去立委聲請案曾出現之先例所示之少數保護原則,認於最後表決時屬反對少數之立法委員,始得聲請並於該案中,認定聲請人38人並未均積極、明示投下反對票,因此不全屬反對少數,而不受理。惟於前瞻預算案,並無如軍人年改案三讀時所發生:聲請人「先明示反對後,隨即拒絕參與三讀之最後表決」之情形,如何認定後者情形是否仍屬反對少數,此為前瞻預算案所不存在之問題。就此,本院在年改三案中,雖均仍維持少數保護原則,但就少數之認定標準則有所調整放寬。於軍人年改案,本院從寬認定聲請人38人既已於議場公開表示反對後,才拒絕參與三讀表決,等於是已經積極、明示表現其反對立場,自無進而要求聲請人仍必須實際參與三讀表決之必要,從而認定聲請人 38 人在軍人年改案確屬「有反對的」少數委員。

至於公務人員及公立學校教職員年改二案,聲請人38人於三讀時,有的是投反對票,有的在場但棄權,另也有未出席參與表決者;但未投票贊成,則屬一致。本院就此二案,可說是再放寬反對少數之認定標準,而將「於最後表決時未贊成者」,均納入反對少數。

按軍人年改案係於20186月才經立法院三讀通過,當時前瞻預算案之上述不受理決議已經公布。聲請人或係為符合上述不受理決議之要求,因此採取上述「抗議後退席」的議事策略,以預留日後聲請本院解釋之空間。而公務人員及公立學校教職員的年改二案,係分別於 2017627日及同年月29日經立法院三讀通過,當時本院尚未作成上述前瞻預算案之不受理決議。本院就此二案,調整放寬上述前瞻預算案之不受理標準,亦有兼顧情理之考量。

如綜合上述前瞻預算案及本次年改三案之(不)受理標準,本席認為:「立法委員現有總額三分之一以上」仍限於反對少數。就法律案、預算案等議案實體內容之聲請,未來立法委員只要是在三讀最後表決時「未贊成」,即可從寬認屬反對少數。即使在二讀時曾贊成,但只要在三讀時未贊成,如年改三案之聲請人,則仍屬反對少數。然如果是聲請解釋議事程序違憲,則以該特定程序所涉之最後表決立場,而非全案之最後三讀程序時,是否為「未贊成」,來認定聲請人是否屬於反對少數。至於符合少數保護原則之聲請立委,仍須符合其他要件(如行使職權、適用憲法或法律、且有具體指摘等),自不待言。

實體爭點一:最後支付保證責任

    在年改三案中,聲請人均主張:基於政府負最後支付保證責任之相關法律明文規定,政府應以預算支應短缺之退撫給與;並更據以主張調降已退休人員之退休給與,違反上述保證責任之規定。

     就此,本院於釋字第781782783號解釋中,多數意見均認為:有關上述保證責任之相關規定,係當年政府於採行「共同提撥制」之退撫新制時,由立法者所增設的配套措施。進一步言之,本席認為:有關上述保證責任之相關規定,是否具有憲法位階,且具特定義務內涵之強制性,已有討論餘地。況有關上述保證責任之相關規定,都是針對各退撫基金之可能不足,所為之補充性規定。適用至1995年或 1996年間之各退撫舊制,即明顯不在上述保證責任規定之適用範圍內。此次年改三案所採取的調降手段,係依優存利息(全屬退撫舊制給與)、退撫舊制月退休金、及退撫新制月退休金之順位扣減,依其扣減比例觀之,並不及於已退休人員於退撫新制下所繳納的提撥費用部分,而僅觸及性質上屬恩給制的退休給與部分(參釋字第782號解釋理由書第90段、釋字第783號解釋理由書第90段;釋字第781號解釋對此雖無明文說明,但結果類似)。故以上述保證責任之相關規定為據,而質疑相關調降手段之合憲性,實欠說服力。

    再就最後支付保證責任之解釋而言,亦應重視其為「最後」責任,而非「立即」責任。既然是最後責任,則政府自得先或同時採取其他開源(如提高實際提撥費率等)、節流(如延後退休給與之起支年齡、拉長平均薪俸之計算期間調整退休所得替代率等)之合憲手段,以維持基金之收支平衡。如各種開源、節流手段仍不足以維持基金之收支平衡,最後仍應以預算撥補,以確保已退休人員均得依法領得其應得之退休給與。本院就年改三案之解釋,亦採相同之立場(參釋字第781號解釋理由書第6065段;釋字第782號解釋理由書第6267段;釋字第783號解釋理由書第6267段),本席敬表支持。否則,如依聲請人之主張,將最後支付保證責任理解為「政府必須立即以預算撥補,也只能以預算撥補」,則不僅調降手段會違憲,就連提高實際提撥費率、延後退休給與之起支年齡等其他開源、節流手段,也會一樣違憲。又如調降手段會因此違憲,則不論是扣減優存利息、退撫舊制年資計算之月退休俸、或退撫新制年資計算之月退休俸,也都會違憲;而不可能「只針對優存利息予以扣減,其他兩類則不能扣減」之理。如採這個理解,則要主張年改三案違憲,實只需要抬出最後支付保證責任這個理由就夠了,而不必另主張不溯及既往、信賴保護等原則

實體爭點二:調降原退休所得與定期檢討

[18] 本院就年改三案所採之調降退休所得手段,與信賴保護原則、比例原則均尚無違背(參釋字第 781 號解釋理由書第69 94 段;釋字第782號解釋理由書第83116段;釋字第783號解釋理由書第83116段)。惟於釋字第 782 號及第 783 號解釋中,則分別就公務人員退休資遣撫卹法及公立學校教職員退休資遣撫卹條例所採之調降手段,要求相關機關至遲應於依法定期檢討時,依各該解釋意旨,於提前達成現階段改革效益目的之前提下,採行適當調整措施,俾使調降手段與上述目的之達成間,其關聯性得更為緊密(參釋字第 782 號解釋理由書第117122段;釋字第783號解釋理由書第 119 124 段)。

[19] 本席認為:上述定期檢討的要求,並非違憲宣告,而是要求相關機關於依法進行定期檢討時,應評估當時基金之實際收支情形,如基金破產時間確可更為延後,則應採取適當之調整措施(如減少特定月份退休所得之調降金額)。至於如何調整(如是否修法)及調整幅度(減少幾個月份及其減少金額等),相關機關仍有一定的制度形成空間。換言之,系爭公務人員及公立學校教職員年改二法所採調降手段,未來於一定條件成就時,如能再予微調,應可使調降手段與目的達成間之關聯性,從目前的已具合理關聯,進一步提升為更緊密的關聯

[20] 本院之所以有上述定期檢討之要求,主要係考量立法院在審議公務人員及公立學校教職員年改二法時,採取比主管機關(銓敘部或行政院)草案更短之過渡期間,調降優存利息及退休所得替代率,因此將有可能提前達成主管機關草案原所設定的現階段改革效益目的(即更延後基金破產時間)。然主管機關草案原設定的現階段改革效益目的,本即為延續基金「至少」一個世代,而非「至多」一個世代。立法院修正主管機關草案後,所通過之上述年改二法各自之附表三,如能使基金破產時間更延後1 2 年,本即仍在現階段改革效益目的所預設的範圍內,且目的之達成度更高,自無逾越目的之問題。況基金破產時間是否真能更延後12年,實仍繫於許多不確定因素,如實際提撥費率之調升幅度及速度、基金投資報酬率是否真能達到每年平均 4%等。以公務人員年改為例,公務人員退休撫卹基金管理委員會於20162月(系爭年改法律通過前)提出之第6次精算報告,及20192月(系爭年改法律通過後)提出之第7次精算報告,固均預估公務人員退撫基金之破產時間,如實際提撥費率逐年調至18%,將可自原2031年(即民國120年)延後至2050年(即民國139年)。然於教職員退撫基金,如實際提撥費率逐年調至18%,第6次精算報告本預估基金破產時間能從原2029年(即民國 118年)延後至2049 年(即民國138年);惟第7次精算報告則預估只可能延後到2047年(即民國136年),不僅不會更延後,還反而會提前2年。這兩次精算報告對於教職員退撫基金破產時間之預估,已有出入。鑑於上述現階段改革效益目的之能否提前達成,涉及未來各該退撫基金之實際運作、國家整體財政規劃等不確定因素,加上專業能力、機關之組織及程序特性等權力分立之考量,本院於寬鬆審查標準下,亦僅能要求相關機關於未來之條件成就時,應透過定期檢討制度去進行微調,而實難有更進一步之宣告。

實體爭點三:再任私校職務之停領月退休金

系爭年改三法就已退休人員之再任私校職務,且每月支領薪酬總額超過一定金額者,均分別定有停領月退休金之規定。差別在於:軍人部分係以再任私立大學專任教職為停發條件,公務人員及公立學校教職員部分,則均以再任私立學校職務(包括大、中、小學之各級學校,也包括教職及行政職)為停發條件。本院在系爭三號年改解釋中,均認為上述限制違反平等權,應立即失效。

自舊法以來,已退伍軍人、已退休公務人員或公立學校教職員,如再任有給公職或其他特定職務,本即有停發其月退休金(俸)之類似規定。於此次年改,已退休之軍、公、教人員如再任其他公部門職務、或與政府有一定之人事、財務或業務關係之法人或事業職務(下稱準公職),且每月支領薪酬總額超過一定金額,系爭年改三法都有停發其月退休金之類似規定。與舊法相比,新法就已退休軍人及公立學校教職員,則擴大限制再任範圍至包括上述準公職,從而使已退休軍、公、教人員之再任公職及準公職之限制範圍相互一致。

然此次年改,又進一步新增再任私校職務之限制,這是舊法所無者。本院在系爭三號年改解釋中,均以違反平等權為由,而宣告違憲,本席支持多數意見之上述結論。

就理由部分,系爭三號年改解釋係以受限制之已退休人員多屬中高年齡族群,且其適用結果會對受規範對象之工作權,構成主觀資格條件之限制等為主要理由,從而採取較為嚴格之審查標準。雖然系爭三號年改解釋並未明示系爭年改三法之相關規定構成年齡分類,但這應該是本院於平等權解釋中,考量年齡之因素,並據以提高審查標準的首例其次,在平等權審查的操作上,系爭三號年改解釋均認系爭分類有涵蓋過廣或涵蓋過窄之明顯不精確,從而宣告手段(包括分類及差別待遇之程度)違反平等權之保障意旨。這應該也是本院在平等權解釋中,首度使用並操作涵蓋過廣或涵蓋過窄之概念一般而言,法院於平等權案件時,如採寬鬆審查標準,通常會容忍涵蓋過廣或涵蓋過窄之分類不精確,而不會宣告違憲。然由於系爭三號年改解釋係採較為嚴格之審查標準,因此才會宣告上述涵蓋過廣或涵蓋過窄之分類不精確,違反平等權。就上述年齡分類之採較為嚴格審查標準、涵蓋過廣及涵蓋過窄之分類不精確這兩點而言,系爭三號年改解釋在平等權的操作上,是有其突破之處,具有方法論上的重要性,值得注意

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