精選裁判:一行為不二罰與處罰法定原則的再探討—以最高行政法院108年度判字第396號判決為例

2020/04/24
精選裁判:一行為不二罰與處罰法定原則的再探討—以最高行政法院108年度判字第396號判決為例
某甲是坊間俗稱的「黃牛」,在民國102年3月至4月間,透過自己及他人名義購入並加價販售台鐵車票,一共計11440張,涉嫌違反鐵路法第65條,惟某甲於103年10月15日經檢察官為不起訴處分…

一行為不二罰與處罰法定原則的再探討:

以最高行政法院108年度判字第396號判決為例

  • 文 / 子雲
    律師高考及格、國立政治大學法律與科際整合研究所

 

壹、案例事實簡述

一、 某甲是坊間俗稱的「黃牛」,在民國(下同)1023月~1024月間,透過自己及他人名義購入並加價販售台鐵車票,一共計11440張,涉嫌違反鐵路法第65條,惟某甲於1031015日經檢察官為不起訴處分。

二、 後因交通部認為依照行政罰法第27條第3項規定,本件尚未逾行政罰的裁處時效,且鐵路法第65[1]已於103618日改為由刑罰改為行政罰,是以甲於103年修法前的違法行為,依行政罰法第5[2]規定之從輕處罰原則,應適用103年修正後行政罰的規定裁處,交通部乃依103618日修正公布的鐵路法第65條第1項規定,處上訴人出售車票價格1倍的罰鍰計新臺幣1,143,700元。

 

貳、最高行政法院見解

一、處罰法定原則於刑罰、行政罰皆有其適用:「依法始得處罰,為民主法治國家基本原則之一,對於違反社會性程度輕微的行為,處以罰鍰、沒入或其他種類行政罰,雖較諸對侵害國家、社會法益等科以刑罰的行為情節輕微,惟本質上仍屬對於人民自由或權利的不利處分,其應適用處罰法定主義,仍無不同。」[3]

二、依刑事法律處罰,即足資警惕時,就無一事二罰再處行政罰的必要:「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定時,由於刑罰與行政罰同屬對不法行為的制裁,而刑罰的懲罰作用較強,且刑事法律處罰,由法院依法定程序為之,較符合正當法律程序,應予優先適用」[4]

三、依我國立法例,刑罰絕對重於行政罰:「刑罰與行政罰之間孰輕孰重,雖然各國立法例或學說容或有不同的見解,惟我國立法者業已於上開規定及其立法理由中,認為無論從行為的情節輕重、違反社會性或法益侵害的程度及懲罰的作用等方面而言,刑罰均屬較行政罰為重的制裁。」

四、行政罰法[5]明定法律或自治條例變更時的適用,是採「從新從輕」的處罰原則,即於行為後的法律或自治條例有變更者,原則上是「從新」,適用行政機關最初裁處時的法律或自治條例;僅於裁處前的法律或自治條例有利於受處罰者,始例外「從輕」,適用最有利於受處罰者的規定。

五、就刑事不法與行政不法之比較而言,最高法院明確採取「量的區別說」

1.  質的區別說表示:「過往承襲德日學說見解,認為『行政罰』與『刑罰』本質有所不同,前者行為之所以受處罰並非本質上違反倫理或道德,而是因法律的規定,故稱為『法定犯』;後者則是本質上違反道德或倫理的行為,無待法律規定,即具有可非難性,稱為『自然犯』。」

2.  量的區別說表示:「行政罰所制裁的行為,未必即無道德或倫理的可非難性,且原來純為法律規定的義務,長期施行後深植人心,亦可能轉變為道德或倫理的要求。是以,典型的刑事犯較諸典型的行政犯,固然有較高的反道德性及反倫理性,對社會足以產生較大的損害或危險,但二者間並非本質上有絕對的不同,而是因價值判斷或不法行為的內容,所作逐漸的進階式劃分⋯⋯

六、於量的區別說之前提下,最高法院再論述劃分刑事不法與行政不法之權限機關為何,並得出無論處罰類型如何轉變,均應適用行政罰法上之從新從輕原則:「⋯⋯二者間並非本質上有絕對的不同,而是因價值判斷或不法行為的內容,所作逐漸的進階式劃分,而此劃分權限屬於立法機關,立法者得從社會需要與政策考量等觀點,衡量該等行為的危險性,據以決定處罰的方式。此觀諸司法院釋字第517號解釋理由書[6]意旨即明。因此,立法政策改變,就同一行為的處罰,無論由「行政罰」轉變為「刑事罰」,或由「刑事罰」變更為「行政罰」,均屬法律的變更,且未改變其行為的可罰性,至其新舊法律的適用,自應依前述行政罰法第5條所定的「從新從輕原則」予以決定。」

七、綜上所陳,本件情形中,鐵路法第65條修法前為刑罰,修法後為行政罰(前1),惟即使如此,該構成要件行為仍均具不法性,且因103鐵路法第65條第1項前段規定的行政罰,較67年鐵路法第65條規定的刑罰為輕,故應依行政罰法第5條規定的「從新從輕原則」,適用103年鐵路法第65條第1項前段規定裁處。(子雲按:也就是以按車票張數,處每張車票價格之1倍至10倍罰鍰,但最後法院卻廢棄原判決,理由詳如後述。)

八、最高法院廢棄原判決之原因係認:「刑罰與行政罰同屬對不法行為的制裁,基於法治國下的法安定性及信賴保護原則,必須行為人於行為時對於何種行為(構成要件)應受如何的制裁(法律效果)有所認識或有預見的可能性,始得在該法律效果的範圍內依法對其加以懲罰。是以,無論刑法第1條所定的罪刑法定主義或行政罰法第4條所定的處罰法定主義,都是建立在行為時的法律(包括行政罰的自治條例)有明文規定刑罰或行政罰的構成要件及其法律效果的基礎上,而且對行為人的制裁,亦應在行為時法律所明定的法律效果範圍之內(惟如適用刑法第2條所定的從舊從輕原則或行政罰法第5條所定的從新從輕原則,則可能處以較原定範圍為輕的處罰),方不會使行為人擔負其行為時法律所未規定的責任,致其遭受無法預見或預計的懲罰。」

九、舊鐵路法第65條的法律效果,最重僅能處拘役59日併科銀元1,000元以下罰金,且拘役部分原則上最重得以3,000元折算1日易科為罰金,故黃牛預見其行為所可能遭受的制裁,自係以行為時上述得以最高額易科為罰金的拘役59日併科銀元1,000元罰金的法律效果即180,000元(3,000元×59+1,000銀元×3[7]=180,000元)為限。

十、而黃牛衡量其行為的可罰性後,既仍執意為之,固應受罰,惟參酌上述行政罰法第4條所定處罰法定主義的意旨,交通部依據103年鐵路法第65條第1項規定對上訴人裁處罰鍰時,即應於上述最重的法律效果範圍內為之。然而,交通部依103年鐵路法第65條第1項規定,逕按黃牛加價出售的張數11,440張,以原處分處每張車票價格1倍的罰鍰計1,143,700元,已大幅逾越上訴人行為時對其行為可罰性的預見(計)可能範圍,有悖於處罰法定主義的要求,自有違誤。訴願決定及原判決遞予維持,均有未洽。⋯⋯且基於確定的事實,本院已可依該事實為判決,爰撤銷訴願決定及原處分,由交通部依本院所表示的法律見解,另為適法的處置。

參、判決評釋

本判決被選為精選裁判,其說理深入淺出,且考點明確,值得各位考生一讀。法院先論述處罰法定原則為何,進而論述一行為不二罰原則,再導出無論刑罰法律效果為何,均重於行政罰之結論,進一步適用從新從輕原則,故本件應適用新修之鐵路法。走筆至此,上訴人(黃牛)可能會認為本件已無希望,他就是必須得接受100餘萬元之罰鍰,惟法院於此另闢蹊徑,引以法安定性、信賴保護原則、罪刑法定主義、處罰法定主義等原則,細譯舊法即黃牛行為時之刑罰法律效果至多僅處罰18萬,於新法竟能處罰至100餘萬,大幅超過行為人行為時對可罰性所得之預見,進而廢棄原判決、撤銷訴願決定、撤銷原處分,並要求交通部須依法院之見解為適法之處置,戮力保障人民權益,用心不可謂不深。

[1] 103618日修正公布前之鐵路法第65條規定:「購買車票加價出售圖利者,處拘役或科或併科一千元以下罰金。」;103618日修正公布之鐵路法第65條第1項規定:「購買車票加價出售或換取不正利益圖利者,按車票張數,處每張車票價格之1倍至10倍罰鍰。加價出售訂票或取票憑證圖利者,亦同。」

[2] 行政罰法第5條規定:「行為後法律或自治條例有變更者,適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者,適用最有利於受處罰者之規定。」

[3] 行政罰法第4條:「違反行政法上義務之處罰,以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」

[4] 行政罰法第26條第1項前段:「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者,依刑事法律處罰之。」

[5] 行政罰法第5條:「行為後法律或自治條例有變更者,適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者,適用最有利於受處罰者之規定。」

[6] 法院釋字第517號解釋理由書:「⋯⋯違反行政法上義務之制裁究採行政罰抑刑事罰,本屬立法機關衡酌事件之特性、侵害法益之輕重程度以及所欲達到之管制效果,所為立法裁量之權限……。即對違反法律規定之行為,立法機關本於上述之立法裁量權限,亦得規定不同之處罰。」

[7] 這邊會將1銀元乘以3是因為刑法施行法第1條之1規定所致,於此不贅,且108123日立法院已通過將刑法典裡所有的罰金統一為新台幣。

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