電子煙是否為菸害防制法管制與處罰範圍?
撰文/王為
.輔仁大學法律研究所公法組
.智庫研究員
據報導指出,新北市政府衛生局接獲財政部關務署臺北關民國108年5月30日函示查獲楊某委由捷豐國際物流股份有限公司於同月13日向財政部關務署臺北關報運進口快遞貨物一批,原申報貨名為「Props/配飾」,經查驗結果,實際來貨為之電子煙,查其使用方式形同菸品,核屬違反菸害防制法第14條規定,爰依同法第30條第1項規定,以108年6月27日新北府衛健字第1081142744號行政處分,裁處原告罰鍰1萬元(下稱原處分)。楊某不服提起訴願,經訴願機關衛生福利部決定駁回,因而提起撤銷訴訟,經臺灣新北地方法院行政訴訟庭判決「訴願決定及原處分均撤銷」,就本案相關爭點整理如下:
一、 臺灣新北地方法院108年度簡字第143號行政訴訟判決整理
(一) 程序審查:
行政訴訟由已由過去的二級二審改為三級二審,於地方法院設立行政訴訟庭審理簡易訴訟程序及交通裁決等事件。依據行政訴訟法第229條第2項第2款規定,因不服行政機關所為新臺幣40萬元以下罰鍰處分而涉訟者,適用簡易訴訟程序之事件,以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院。故本案應由新北地方法院審理。
(二) 實體審查:電子煙是否屬於菸害防制法第14條所規定之物品?
二、 吸菸是基本權嗎?
(一) 否定說[1]
1. 因某些行為在本質上對於社會具有「明顯之危害社會性」,所以不應受憲法基本權利所保障。例如:殺人放火、竊盜搶奪、吸(販)毒等。
2. 吸菸不但危害自己的健康,所產生的二手菸也危害他人的健康。吸菸是具有「明顯之危害社會性」的行為,不受憲法基本人權的保障。
3. 吸菸者主張從本條的「一般行為自由」中導出所謂「吸菸的自由」。但吸菸行為讓健保每年支出約新臺幣220億元,由全民買單,難道「不妨害公共利益」?由此觀之,憲法第22條規定並不保障「危害自己健康的自由」。
(二) 肯定說
吸菸在某種程度上誠與部分人士(而非屈指可數)之人格形成具有相當關聯性,從理性觀點而言,吾人實有理由相信同為社會組成一部之「人」,並不會從事對自己絕對無益之活動,因此,不妨將其吸菸行為納於「一般行為自由權」之保障範圍,從而得以檢視國家干預吸菸行為之合憲性。[2]
(三) 本文建議應將吸菸納入憲法第22條所保障之「一般行為自由」之範疇
1.釋憲實務中,大法官對憲法第22條之闡述
(1) 釋字第554號:憲法第22條規定,於不妨害社會秩序公共利益之前提下,始受保障。
(2) 釋字第780號:為維護個人主體性及人格自由發展,除憲法已保障之各項自由外,於不妨害社會秩序公共利益之前提下,人民依其意志作為或不作為之一般行為自由,亦受憲法第22條所保障。
(3) 有關憲法第22條之詮釋,係基於維護個人主體性及人格自由發展,且需不妨害社會秩序公共利益之前提下,始有保障。
2.基本權內在界限之必要?
(1) 所謂基本權的保障範圍,乃指憲法所保障之各種自由所涵蓋之各個領域,而各個基本權之保障標的僅屬整個生活實踐之片段而已,因此,其範圍應就各個涉及基本權而為解釋、認定。[3]
(2) 而所謂基本權利的內在界限,係直接從基本權利構成要件本身的限縮解釋,自始就將某類行為,排除於基本權利保障範圍之外。憲法第22條所稱之「不妨害社會秩序公共利益者」,即為一種基本權利的內在界限。
(3) 然而有論者則認為,基本權利的內在界限根本無需存在,且承認基本權利的內在界限,將有使法律保留淪為空轉,進而讓行政權的以恣意玩弄基本權的危險。至於「維持社會秩序」或「增進公共利益」,得以法律限制人民的自由權利,則有無妨害社會秩序公共利益一事,係屬對「基本權利的限制」階段審查層次之問題。[4]
3.針對否定說中「吸菸不但危害自己的健康,所產生的二手菸也危害他人的健康」實係導入了「基本權衝突」的觀點,其認為吸菸將導致他人健康之危害,為保障他人之健康,應將吸菸排除基本權之保障,此舉與基本權之保障則有衝突,且無異是種「眼不見為淨」的鴕鳥心態;本文建議,基本權利構成要件或保障範圍之詮釋與界定,其目的在於提供一種「表面」或「初步」的保障領域,應將吸菸納入基本人權,始符合維護個人主體性及人格自由發展。至於該範團是否受有限制之問題則毋庸先行探究。
三、 法官可以拒絕適用函釋?
(一) 釋字第216號解釋:「法官依據法律獨立審判,憲法第80條載有明文。各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令,法官於審判案件時,固可予以引用,但仍得依據法律,表示適當之不同見解,並不受其拘束,本院釋字第137號解釋即本此意旨;司法行政機關所發司法行政上之命令,如涉及審判上之法律見解,僅供法官參考,法官於審判案件時,亦不受其拘束」。
(二) 主管機關本於法定職權就相關法律所為的闡釋,應遵守憲法原則及相關法律的立法意旨,依據一般法律解釋方法而為,如逾越法律解釋的範圍,增加法律所無的禁止規範,即與憲法第23條的法律保留原則有違。本案法官認為,國健署函釋擴張解釋及於與菸品形狀不同的電子煙及其零件,與菸害防制法第14條的規範意旨不符,換言之,即該函釋以增加法令所無之限制,而有違法律保留,拒絕適用。
(三) 由此可知,本案法官具有高度憲法意識,落實依「法」審判的法,必須是合法合憲,充分展現普通法官展現於具體個案適用上的違憲審查權限。
(四) 然而,這樣的見解是否蔚為實務通說上有待檢驗,高雄高等行政法院105年度簡上字第45號判決曾認為,「原判決以菸害防制法第14條之規範目的,參酌該整部法規之體系及其立法理由,應採目的性限縮解釋,且其所規範之「其他任何物品」,應符合法規所例示之「糖果、點心、玩具」等此類使未成年人於生活中易於取得,甚至進而食用之物品,始屬法規所欲禁止之「其他任何物品」。而被上訴人販賣系爭物品之長度、寬度、體積、重量、質感、氣味等與菸品不同,且非屬法規所規定之其他任何物品,故上訴人不得以菸害防制法第14條及第30條第2項規定相繩,容有適用法規不當之違背法令情形。」廢棄原判決關於撤銷訴願決定及原處分裁處罰鍰,後續有待實務之發展,但不得不提的是,諸如新竹市及高雄市都已訂定相關自治條例以為規範之。
[1] 衛生福利部國民健康署網站,https://www.hpa.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeid=41&pid=956(最後瀏覽日期2020年3月11日)
[2] 陳宜新,菸害防制法制之合憲性研究,中國文化大學法律學研究所碩士論文, 100年12月,頁24。
[3] 釋字第689號解釋林錫堯大法官協同意見書。
[4] 許宗力,基本權的保障與限制(上),月旦法學雜誌第11期,1996年3月,頁66。
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