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行政法院與民事法院審判權之判斷

撰文／王為

．輔仁大學法律研究所公法組
．智庫研究員

彰化縣永靖鄉民代表會（下稱永靖鄉民代表會）於民國107年12月25日辦理第21屆代表會主席及副主席選舉，經投票結果，由林大福當選主席、邱平舜當選副主席。詹雅婷為永靖鄉民代表，並為主席選舉之候選人、魏碩衛為永靖鄉民代表，並為副主席選舉之候選人。詹君及魏君主張林君與邱君身為主席及副主席選舉候選人之一，竟為一己之私，指派代表會職員陳春娥擔任唱票員，陳麗君擔任計票員等工作，於投票完畢開票時，陳春娥以迅雷不及掩耳之速度將選票閃過，使在場人員無法得知詹君及魏君之正確得票數，導致詹君及魏君均以1票之差落選，林君與邱君當選得票數不實，影響選舉結果，損害詹君及魏君權益等情事，乃向臺灣彰化地方法院提起確認當選無效訴訟。

經彰化地院經審理後，認為前開爭執應屬公法上之法律關係，以108年度選字第19號裁定移送臺中高等行政法院審理。經臺中高等行政法院以108年度訴字第75號裁定駁回，有關本案究竟應向何法院提起訴訟？釋憲實務上又有過何種爭議，大法官如何解決？說明如下：

一、 最高行政法院認為屬公法上之爭議，應由臺中高等行政法院審理

(一)   臺灣彰化地方法院之見解

1. 民意機關之鄉代會議會內部職務分配之自治事項，除係非屬私法上權利義務關係事項外，且非公職人員資格之取得、喪失事項，自與公職人員選舉罷免法所規範事項之性質迥然有別，當難認得準用或類推適用公職人員選舉罷免法相關選舉、罷免之規定，進而認得準用民事訴訟法之規定，向普通法院民事庭提起選舉、罷免無效或罷免案通過無效等訴訟。
2. 按選舉罷免事件之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟，行政訴訟法第10條已定有明文。既公職人員選舉罷免法並未就鄉代會主席、副主席之選舉、罷免程序為規定，且未就該等選舉、罷免無效等相關訴訟明文規定由普通法院民事庭審理。另地方制度法亦未規定鄉民代表會主席、副主席選舉罷免事件之爭議係由普通法院管轄。則有關鄉代會主席選舉、罷免等相關爭議之訴訟，依行政訴訟法上開規定，自應向行政法院提起，始為適法。

(二)   臺中高等行政法院之見解

永靖鄉民代表會主席選舉關於計票員之指派及投票、開票、唱票、記票程序之正確性等事項，性質上屬於鄉民代表會內部自律事項範圍，應歸由鄉民代表會獨立自主為解釋及決斷，循經鄉民代表會內部程序解決，行政法院並無介入審查裁判之權限。

(三)   最高行政法院之見解

由地方制度法及公職人員選舉罷免法之規定可知，立法者對於依法辦理之鄉民代表會主席及副主席選舉，對於同時參與競選卻落選之其他鄉民代表而言，此種因選舉而生之法律上爭議，在欠缺明文規定之國家監督機制情形下，別無他途，司法救濟自應擔負保護其權利之責任。又由行政訴訟法第10條之規定可知，此種因選舉而生之法律上爭議，在欠缺明文規定之司法救濟機制情形下，因其性質上屬公法上爭議，行政法院自應擔負保護其權利之責任。

二、      釋憲實務中審判權之爭議問題

大法官目前針對審判權歸屬爭議案件，大致的論調如下：我國目前係採二元訴訟制度，關於民事訴訟與行政訴訟審判權之劃分，應由立法機關通盤衡酌爭議案件之性質及既有訴訟制度之功能（諸如法院組織及人員之配置、相關程序規定、及時有效之權利保護等）決定之。法律未有規定者，應依爭議之性質並考量既有訴訟制度之功能，定其救濟途徑。亦即，關於因私法關係所生之爭議，原則上由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，原則上由行政法院審判，近期相關解釋如下：

(一)   由普通法院審理

1. 釋字第787號解釋：退除役軍職人員與臺灣銀行股份有限公司訂立優惠存款契約，因該契約所生請求給付優惠存款利息之事件，性質上屬私法關係所生之爭議，其訴訟應由普通法院審判。
2. 釋字第773號解釋：依土地法第73條之1第3項前段規定行使優先購買權而訴請確認優先購買權存在事件，性質上屬私法關係所生之爭議，其訴訟應由普通法院審判。
3. 釋字第759號解釋：依據「臺灣省政府所屬省營事業機構人員退休撫卹及資遣辦法」請求發給撫卹金發生爭議，其訴訟應由普通法院審判之。
4. 釋字第758號解釋：土地所有權人依民法第767條第1項請求事件，性質上屬私法關係所生之爭議，其訴訟應由普通法院審判，縱兩造攻擊防禦方法涉及公法關係所生之爭議，亦不受影響。

(二)   由行政法院審理

1. 釋字第772號解釋：人民依國有財產法第52條之2規定，申請讓售國有非公用財產類不動產之准駁決定，屬公法性質，人民如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。
2. 釋字第695號解釋：行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。

三、      行政訴訟法第2條之詮釋

(一)   立法目的及其定位

1. 雖然大法官於前開解釋中指出：「法律未有規定者，應依爭議之性質並考量既有訴訟制度之功能，定其救濟途徑。」，然而，考量憲法第16條有關訴訟權「完整、有效且及時之權利保護」之誡命要求[1]，國家於人民權利遭受公權力侵害時，應有效提供訴訟救濟以為權利保護之制度，而行政訴訟法第2條所設「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」之規定，即在確立行政訴訟審判權「有權利即有救濟」的「概括保障原則」[2]。
2. 並且，行政訴訟法第2條除在司法二元化的基礎上，透過「公法上爭議」之規定，作為劃分公私法事件之審判程序及審判機關的基礎外，並透過「除法律別有規定外」的規定，劃定屬「公法上爭議」之事件的審判權範圍，亦即是，依現行法令非由行政訴訟法解決之公法上爭議，即構成行政法院審判權之例外[3]。
3. 釋字第785號解釋即明白指出，行政訴訟法第2條特別規定，乃公法上爭議之訴訟救濟之概括保障規定，明定公法上爭議，除法律另設訴訟救濟途徑者外，均得依行政訴訟法提起行政訴訟，俾符合有權利即有救濟之憲法原則。至於因公法上爭議而提起行政訴訟，自須具備行政訴訟法所定各種訴訟之要件。

(二)   公法上爭議之審查步驟[4]

學者就行政訴訟法第２條所稱「公法上爭議」的審查步驟如下：

1. 法院應以原告所提出之訴訟資料為基礎，就該爭議事件之法律性質予以判斷。
2. 法院應以行政機關在事實上所採取的法律形式，作為判斷此一爭議事件究屬公法事件或私法事件。

此外，依該事件性質如屬公法上爭議者，尚必須屬於「非憲法性質」之事件（涉及司法院大法官之違憲審查權）或「非屬法律明定由其他法院審判」（例如國家賠償事件由普通法院審判）之事件，始屬行政法院之受案範圍。

(三)   審判權爭議之解決機制

1. 依照行政訴訟法第12-1條至第12-5條之規定，行政法院對於受訴事件有無審判權得予審查，如當事人無爭執，且行政法院認為有審判權並經裁判確定者，行政法院之認定，即產生裁判拘束力；當事人如有爭執，行政法院應先就審判權之有無，獨立作成裁定。另當事人得該裁定為抗告，待裁定確定後，承審行政法院再決定續審或為移送之裁定[5]。
2. 另依行政訴訟法第178條之規定，如行政法院就其受理權限與普通法院確定裁判之見解不同時，應裁定停止訴訟程序，並聲請司法院大法官解釋。

(四)   最高行政法院106年度裁字第1614號裁定曾指出，地方政府及地方議會分別為地方自治團體權力分立原則下之行政部門及立法部門。地方議會乃由議員（代表）組成，依地方制度法等相關法規，以合議方式行使地方自治立法權（含審議地方政府預算）及法律或上級法規賦予之職權。而地方議會就地方政府提出之預算案所為議決，乃該地方議會以合議方式行使其立法權所為決定，縱有窒礙難行等疑義，地方制度法第39條已規定應由各級地方政府（行政部門）向各級地方議會（立法部門）提請覆議解決；至個別議員（代表）對於地方議會所為議決，縱有意見，屬地方議會內部自律問題，應循其內部自律機制解決，不該當於法律上之爭議，不得提起訴訟。該裁定是否因本次的裁定認為屬公法上之爭議，進而可以提起爭訟而有所不同，有待後續實務發展。