公法|中央地方吵架怎麼辦?淺談中央地方之權限爭議解決機制

2020/06/12
公法|中央地方吵架怎麼辦?淺談中央地方之權限爭議解決機制
臺中市訂定的《臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例》日前被行政院宣告無效,衍生中央與地方的權限爭議。本文旨在為讀者整理中央地方權限爭議之解決機制,以及介紹被函告無效時應如何救濟之爭議。

中央地方吵架怎麼辦?淺談中央地方之權限爭議解決機制

  • 文 / 朱啟良
    律師高考及格、國立臺灣大學法律學院公法學組

 

引言:

臺中市訂定的《臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例》(簡稱生煤條例)日前被行政院宣告無效,衍生中央與地方的權限爭議。本文旨在為讀者整理中央地方權限爭議之解決機制,以及介紹被函告無效時應如何救濟之爭議。

標籤:

#地方制度法#憲法訴訟法#釋字第527號解釋

#釋字第550號解釋#地方自治

 

       地方自治為憲法所保障的制度,憲法第107條、110條、111條以及憲法增修條文第9條訂有明文。在自治事項的範圍內,地方自治團體依照地方制度法,得訂定自治法規,就自治事項為議決,並得辦理自治事項。相對於自治事項,地方政府執行上級政府交辦之非屬於該團體的事務,則稱為委辦事項。地方制度法規定地方自治團體對於委辦事項具有訂定委辦規則以及辦理委辦事項之義務。

 

地方自治團體辦理自治事項或委辦事項受到中央或上級政府之監督。有疑義者,若地方自治團體受到中央因監督所為之處分時,究竟得否逕以地方制度法第30條第5[1]、第43條第5[2]及第75條第8[3]聲請司法院解釋?又憲法訴訟法施行後,現行之救濟制度是否將有所改變?以下分述之:

一、現行的救濟制度

(一)釋字第527號解釋

釋字第527號解釋理由書就地方制度法規定得聲請司法院解釋的情形有所規範。該釋字的內容大致如下:

1、自治事項議決:

自治事項議決與自治法規與上級法規抵觸者無效。地方制度法第30條第5項及第43條第5項之規定,均係指有監督自治團體權限之各級主管機關,對議決事項或自治法規是否牴上位規範尚有疑義,而未依相關規定逕予函告無效,向本院大法官聲請解釋而言。

2、自治法規與委辦規則:

1)地方自治團體對函告內容持不同意見時,如果被函告無效的是自治條例,則由地方立法機關依照大法官審理案件法聲請大法官解釋;如被函告無效者為自治規則,則由地方政府聲請大法官解釋,且皆無需經過大法官審理案件法第9[4]的層轉。

2)被函告無效的如果是委辦規則,因其本須經過上級機關核定始生效力,尚不得聲請解釋。

3、辦理自治事項:

1)上級主管機關依照地方制度法第75條對自治團體辦理自治事項,認有違背上位規範尚有疑義,未依各該項規定予以撤銷、變更、廢止或停止其執行者,得依同條第8項規定聲請本院解釋。

2)地方自治團體之行政機關認為上級主管機關依照地方制度法第75條所為之處分涉及自治法規違反上位規範的問題,惟該自治法規未經過上級機關宣告無效時,自治團體可以依照地方制度法第75條第8項聲請解釋。

4、不得聲請解釋的情形:

1)地方行政機關對地方立法機關議決之爭議,應依照地方制度法第38[5]與第39[6]處理。

2)地方制度法並沒有像是大法官審理案件法第5條第1項第3[7],三分之一立委可以釋憲的規定容許地方議員以其行使職權適用憲法或上位規範發生疑義時得聲請大法官解釋。自不得以其決議案違反上位規範逕聲請大法官解釋。否則將違背禁反言原則。

5、其他情形:

(二)釋字第553號解釋

本解釋強調憲法設立釋憲制度之本旨,係授予釋憲機關從事規範審查權限不及於具體處分違憲或違法。故上級監督機關就辦理自治事項對地方為撤銷處分時,其僅能依照大法官審理案件法第5條第1項之規定窮盡救濟程序之後聲請大法官解釋。

二、自治法規受到上級機關函告無效時,究應如何救濟?

依前述,自治法規受到上級機關函告無效時,釋字第527號解釋僅謂地方政府或地方立法機關可以聲請大法官解釋,此時地方自治團體聲請解釋時是否應依循補充性原則,窮盡救濟途徑方得聲請?學者[8]有認為此問題的爭點在於「函告無效」究竟是否為行政處分:

       (一)肯定說:有學者[9]主張「此等函告行爲可認爲已具有行政處分屬性之糾正處分性質」,地方自治團體應提起訴願或行政訴訟而予以救濟。亦有學者[10]認爲監督機關對地方自治團體所採行之指責駁斥權監督措施,一般而言性質上乃爲行政處分;

       (二)否定說:此說[11]則認為上級監督機關對地方自治團體監督權仍應以其內涵定其屬性。地方制度法第75條所定就辦理自治事項為撤銷、變更、廢止或停止執行固然屬於行政處分,但是依照地方制度法第30條與第43條對地方法規函告無效,並非針對自治事項之具體個案所為,因此不具有行政處分的性質。地方法規被函告無效時,自治團體可逕聲請大法官解釋。

三、憲法訴訟法的新規定

       憲法訴訟法經立法院三讀通過並於民國10814日經總統公布,將在公佈後三年開始施行,取代現行的大法官審理案件法,其中第82條與第83條涉及地方自治之監督。

憲法訴訟法第82[12]:「地方自治團體之立法或行政機關,因行使職權,認所應適用之中央法規範牴觸憲法,對其受憲法所保障之地方自治權有造成損害之虞者,得聲請憲法法庭為宣告違憲之判決。前項案件,準用第50條至第54條規定」。憲法訴訟法第83[13]:「地方自治團體,就下列各款事項,依法定程序用盡審級救濟而受之不利確定終局裁判,認為損害其受憲法所保障之地方自治權者,得聲請憲法法庭為宣告違憲之判決:一、自治法規,經監督機關函告無效或函告不予核定。二、其立法機關議決之自治事項,經監督機關函告無效。三、其行政機關辦理之自治事項,經監督機關撤銷、變更、廢止或停止其執行。前項聲請,應於確定終局裁判送達後二個月之不變期間內為之。 第一項案件,準用第60條、第61條及第62條第1項前段規定。」

自前述規定內容可以得知憲法訴訟法的規定與目前的救濟制度不盡相同,以下介紹之:

(一)憲法訴訟法之立法理由:

       憲法訴訟法第83條的立法理由對前述爭議以及釋字第527號的相關內容都有處理,節錄如下:

       1、有監督權之主管機關予以函告無效、撤銷、變更、廢止或停止執行,涉及各該法規範在地方自治事項時具體個案之事實認定、法律解釋,屬於有法效性之意思表示,係行政處分,地方自治團體對此處分如有不服,本應循行政爭訟程序解決之。

       2、基於釋憲制度為規範審查且基於釋憲機關之最後性,尚不及於具體處分違憲或違法之審理,地方自治團體既係基於憲法所保障之地方自治權受侵害,類同於人民憲法所保障之基本權受侵害,而得提起行政爭訟,則於其用盡審級救濟途徑,仍受有不利之確定終局裁判之情形下,應許其類同於人民之地位,聲請憲法法庭為裁判憲法審查。

       3、上級監督機關應本其權責決定是否作成函告無效、不予核定或撤銷、變更、廢止或停止其執行等處分。是尚不宜容其略過地方制度法所定程序,而逕行聲請憲法法庭判決。因此本法不納有監督權之主管機關為是類案件之聲請人。

       4、依地方制度法第32條第3[14]規定,自治法規依規定須經上級政府核定者,該上級政府如作成不予核定之決定,與同法第30[15]之函告無效之效果無異,故於經監督機關函告不予核定,地方自治團體亦得提出本項之聲請。

(二)自此可以看出,函告無效已經被立法理由認定為行政處分,且自治團體受函告無效時仍須窮盡救濟途徑才可以提起憲法訴訟。也拔掉了上級機關在做成監督處分錢就向大法官諮詢的權利,以及多了一個不予核定為救濟客體。此外應留意憲法訴訟法第82條是一個過去法律及大法官解釋所無之請求權。

四、結論

       行政訴訟法第2條規定,公法上之爭議除別有規定得提起行政訴訟。因此函告無效縱使非行政處分,當仍得以提起行政爭訟。但過往行政爭訟法制渾沌未明造就前述爭議。其實在釋字527號解釋作成的12年後,行政院曾對高雄市的「高雄市都市計畫住宅區旅館設置辦法」函告無效,經高雄市提起訴願卻被行政院以非行政處分應逕聲請大法官解釋而為不受理決定,亦有學者[16]為文批評之。今日臺中市若欲對生煤條例受函告無效為救濟,在憲法訴訟法尚未施行時,仍然會面對到底是要直接聲請解釋還是要先提起訴訟的問題。本文認為既然憲法訴訟法已經制定公布,仍應提起訴願與行政訴訟再聲請大法官解釋。


[1] 地方制度法第30條第5項:「自治法規與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時,得聲請司法院解釋之。」

[2] 地方制度法第43條第5項:「第一項至第三項議決自治事項與憲法、法律、中央法規、縣規章有無牴觸發生疑義時,得聲請司法院解釋之。」

[3] 地方制度法第75條第8項:「第二項、第四項及第六項之自治事項有無違背憲法、法律、中央法規、縣規章發生疑義時,得聲請司法院解釋之;在司法院解釋前,不得予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。」

[4] 大法官審理案件法第9條:「聲請解釋機關有上級機關者,其聲請應經由上級機關層轉,上級機關對於不合規定者,不得為之轉請,其應依職權予以解決者,亦同。」

[5] 地方制度法第38條:「直轄市政府、縣 () 政府、鄉 (鎮、市) 公所,對直轄市議會、縣 () 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會之議決案應予執行,如延不執行或執行不當,直轄市議會、縣 () 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會得請其說明理由,必要時得報請行政院、內政部、縣政府邀集各有關機關協商解決之。

[6] 地方制度法第39條:「直轄市政府對第三十五條第一款至第六款及第十款之議決案,如認為窒礙難行時,應於該議決案送達直轄市政府三十日內,就窒礙難行部分敘明理由送請直轄市議會覆議。第八款及第九款之議決案,如執行有困難時,應敘明理由函復直轄市議會。

() 政府對第三十六條第一款至第六款及第十款之議決案,如認為窒礙難行時,應於該議決案送達縣 () 政府三十日內,就窒礙難行部分敘明理由送請縣 () 議會覆議。第八款及第九款之議決案,如執行有困難時,應敘明理由函復縣 () 議會。

(鎮、市) 公所對第三十七條第一款至第六款及第十款之議決案,如認為窒礙難行時,應於該議決案送達鄉 (鎮、市) 公所三十日內,就窒礙難行部分敘明理由送請鄉 (鎮、市) 民代表會覆議。第八款及第九款之議決案,如執行有困難時,應敘明理由函復鄉 (鎮、市) 民代表會。

直轄市議會、縣 () 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會對於直轄市政府、縣() 政府、鄉 (鎮、市) 公所移送之覆議案,應於送達十五日內作成決議。如為休會期間,應於七日內召集臨時會,並於開議三日內作成決議。

覆議案逾期未議決者,原決議失效。覆議時,如有出席議員、代表三分之二維持原議決案,直轄市政府、縣 () 政府、鄉 (鎮、市) 公所應即接受該決議。但有第四十條第五項或第四十三條第一項至第三項規定之情事者,不在此限。

直轄市、縣 () 、鄉 (鎮、市) 預算案之覆議案,如原決議失效,直轄市議會、縣 () 議會、鄉 (鎮、市) 民代表會應就直轄市政府、縣 () 政府、鄉 (鎮、市) 公所原提案重行議決,並不得再為相同之決議,各該行政機關亦不得再提覆議。」

[7] 大法官審理案件法第5條第1項:「有左列情形之一者,得聲請解釋憲法:

一、中央或地方機關,於其行使職權,適用憲法發生疑義,或因行使職權與其他機關之職權,發生適用憲法之爭議,或適用法律與命令發生有牴觸憲法之疑義者。

二、人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利,遭受不法侵害,經依法定程序提起訴訟,對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者。

三、依立法委員現有總額三分之一以上之聲請,就其行使職權,適用憲法發生疑義,或適用法律發生有牴觸憲法之疑義者。」

[8] 詹鎮榮(2006),〈論地方法規之位階效力地方制度法第三十條「中央法破地方法」之辨正〉,《成大法學》,第12期,頁1-59

[9] 蔡宗珍(2006),〈地方法規之形成與效力之研究〉,《月旦法學雜誌》,第133期,頁1ˋ47-177

[10] 蕭文生(2000),〈地方自治之監督〉,收於:台灣行政法學會主編,《行政法爭議問題研究(上冊)》,頁1512-1520。台北:五南

[11] 詹鎮榮(2006),〈論地方法規之位階效力地方制度法第三十條「中央法破地方法」之辨正〉,《成大法學》,第12期,頁1-59

[12] 憲法訴訟法第82條:「地方自治團體之立法或行政機關,因行使職權,認所應適用之中央法規範牴觸憲法,對其受憲法所保障之地方自治權有造成損害之虞者,得聲請憲法法庭為宣告違憲之判決。前項案件,準用第五十條至第五十四條規定。」

[13] 憲法訴訟法第83條:「地方自治團體,就下列各款事項,依法定程序用盡審級救濟而受之不利確定終局裁判,認為損害其受憲法所保障之地方自治權者,得聲請憲法法庭
為宣告違憲之判決:一、自治法規,經監督機關函告無效或函告不予核定。二、其立法機關議決之自治事項,經監督機關函告無效。三、其行政機關辦理之自治事項,經監督機關撤銷、變更、廢止或停止其執行。前項聲請,應於確定終局裁判送達後六個月之不變期間內為之。第一項案件,準用第六十條、第六十一條及第六十二條第一項前段規定。」

[14] 地方制度法第32條第3項:「自治法規、委辦規則須經上級政府或委辦機關核定者,核定機關應於一個月內為核定與否之決定;逾期視為核定,由函報機關逕行公布或發布。但因內容複雜、關係重大,須較長時間之審查,經核定機關具明理由函告延長核定期限者,不在此限。」

[15] 地方制度法第30條:「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者,無效。
自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者,無效。委辦規則與憲法、法律、中央法令牴觸者,無效。

第一項及第二項發生牴觸無效者,分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府予以函告。第三項發生牴觸無效者,由委辦機關予以函告無效。自治法規與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例有無牴觸發生疑義時,得聲請司法院解釋之。」

[16] 吳明孝(2014),〈地方自治法規遭函告無效之救濟途徑與問題-兼評行政院院台訴字第一〇二〇一五二四九七號之訴願決定與臺北高等行政法院一〇三年度訴字第一一八號裁定〉,《月旦法學雜誌》,第235期,頁26-49

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