公法|陽光是最佳的防腐劑-論行政程序之資訊公開制度(上)

2020/07/31
公法|陽光是最佳的防腐劑-論行政程序之資訊公開制度(上)
資訊公開,是指政府資訊得以流通至人民的制度,例如人民申請閱覽卷宗、抄錄或複製資料。其優點除滿足人民知的權利、有利於防禦權之行使、甚得以此監督政府,行政程序應設有完整資訊公開制度,此類……

陽光是最佳的防腐劑-論行政程序之資訊公開制度(上)

  • 文 / 于歆老師
    律師高考及格、國立臺灣大學法律學院公法學組

 

#關鍵字:政府資訊公開法、檔案法、閱覽卷宗、公眾監督、正當行政程序

 

壹、前言

資訊公開,是指政府資訊得以流通至人民的制度,例如人民申請閱覽卷宗、抄錄或複製資料。其優點除滿足人民知的權利、有利於防禦權之行使、甚得以此監督政府,行政程序應設有完整資訊公開制度,此類透明化政府資訊之法規性質上屬陽光法案之一種,在「行政程序法」、「資訊公開法」與「檔案法」等皆有所規定。然三者適用範圍是有何異同?要件是否相斥?再者,三法間法規競合關係為何?(誰優先適用?或是補充關係?)又學說與實務見解是否齊一?上開爭點具為重要國考議題,本文將簡介前開三法之要件與效果,並進行法院判決與學說見解之整理,最終以圖表作前開三法之重點分析。

 

貳、資訊公開制度:行政程序法、政府資訊公開法與檔案法概說

所謂「陽光是最佳的防腐劑」,陽光法案係指行政程序法、檔案法、國家機密保護法、政府資訊公開法等一系列法律,目標是落實政府資訊公開化與透明化,建立社會大眾監督機制,並促進民主參與,本文主要著重在行政程序法、政府資訊公開法與檔案法三法進行介紹,其他行政法規則礙於篇幅,不在本文討論範圍內,在此敘明。

一、行政程序法第46條規定之「閱覽卷宗請求權」

(一)    權利來源

  依據行政程序法第1條規定:「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序,確保依法行政之原則,以保障人民權益,提高行政效能,增進人民對行政之信賴,特制定本法。」由此可知本法乃為貫徹正當法律(行政)程序原則,希冀透過謹慎的程序,幫助人民實現其實體之權利,也是人民防禦權行使之展現。

(二)    申請閱覽之限制

行政程序申請閱覽卷宗之請求權,在行政程序法第46條定有明文。其謂「(第一項)當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。(第二項)行政機關對前項之申請,除有下列情形之一者外,不得拒絕︰一、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。二、涉及國防、軍事、外交及一般公務機密,依法規規定有保密之必要者。三、涉及個人隱私、職業秘密、營業秘密,依法規規定有保密之必要者。四、有侵害第三人權利之虞者。五、有嚴重妨礙有關社會治安、公共安全或其他公共利益之職務正常進行之虞者。(第三項)前項第二款及第三款無保密必要之部分,仍應准許閱覽。(第四項)當事人就第一項資料或卷宗內容關於自身之記載有錯誤者,得檢具事實證明,請求相關機關更正。」

 

由上述規定可見,行政程序之申請閱覽卷宗之請求權,限於行政程序進行中之當事人或利害關係人。然而若符合但書所列之五款(一、二、五款是基於公益考量、三、四款則基於私益考量)之事項,則行政機關可以拒絕當事人或利害關係人之申請。再者,依法規有保密必要之資料或卷宗,有部分無保密必要者(分離原原則),行政機關有作成准許申請閱覽卷宗之義務。

(三)    救濟途徑

   行政程序法第174條規定:「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置,僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規另有規定者,不在此限。」可見當事人或利害關係人若不服機關之申請閱覽卷宗之駁回處分,除了法律另有規定外,僅得在最終實體決定作成後,一併對程序事項聲明不服。

 

二、政府資訊公開法之「資訊公開請求權」

(一)    權利來源

政府施政之公開與透明,乃國家邁向民主化與現代化的指標之一,政府基於言論自由之維護,保障人民知的權利,本於「資訊共享」及「施政公開」之理念,制定政府資訊公開法,以便利人民公平利用政府依職權所作成或取得之資訊,增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督,促進民主之參與(政府資訊公開法第1條立法目的)。

行政程序法自民國9011日施行,其中第44條第3項規定明定:「有關行政機關資訊公開及其限制之法律,應於本法公布2 年內完成立法。於完成立法前,行政院應會同有關機關訂定辦法實施之[1]。」依上開規定,行政院與考試院曾於90 2 21 日會銜發布施行「行政資訊公開辦法」作為政府資訊公開法制尚未建立前之過渡性法規命令。然而,建立一套完善的政府資訊公開法制乃民主國家之必然趨勢,乃參酌先進國家之立法例,並斟酌我國國情及政府機關之特性,制定本法以作為政府資訊公開之依據。

 

(二)    請求公開或提供之限制

  1. 原則資訊公開,任何人均得申請

政府資訊原則上,政府機關應主動公開(政府資訊公開法第6條、第7條規定),而依照政府資訊公開法第9條規定,具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體、持有中華民國護照僑居國外之國民以及外國人(但以其本國法令未限制中華民國國民申請提供其政府資訊者為限,即平等互惠原則展現),幾乎是任何人均得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。

  1. 例外依法不予公開

依同法第18條規定:「政府資訊屬於下列各款情形之一者,應限制公開或不予提供之:一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。三、政府機關作成意思決定前,內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者,得公開或提供之。四、政府機關為實施監督、管理、檢 (調) 查、取締等業務,而取得或製 作監督、管理、檢 (調) 查、取締對象之相關資料,其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。五、有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料,其公開或提供將影響其公正效率之執行者。六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者,不在此限。七、個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊,其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者,不在此限。八、為保存文化資產必須特別管理,而公開或提供有滅失或減損其價值之虞者。九、公營事業機構經營之有關資料,其公開或提供將妨害其經營上之正當利益者。但對公益有必要者,得公開或提供之。政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者,應僅就其他部分公開或提供之。」

由該規定可見,涉及前開十項事項,分別基於公益(有礙犯罪偵查、國家機密)與私益(如侵害個人隱私、營業秘密)考量有不予公開的可能,此外若資訊中,有得以公開之部分,應僅就該部分公開,亦是分離原則之展現。

 

(三)    救濟途徑

依據同法第 20 條規定可知,人民對於政府機關就其申請提供、更正或補充政府資訊所為之決定不服者,得依法提起行政救濟。當政府機關拒絕人民之申請時,屬於駁回處分,此時應提起行政訴訟法第5條之課與義務訴訟。

 

三、檔案法之「檔案閱覽請求權」

(一)    權利來源

檔案法第1條第1項規定「為健全政府機關檔案管理,促進檔案開放與運用,發揮檔案功能,特制定本法。」本法制定之目的在於確保民眾「知的權利」,僅是範圍相較於政府資訊公開法之「政府資訊」更加限縮。

 

(二)    申請閱覽之限制

所謂「檔案」,依據同法第2條第2款規定,檔案是指各機關依照管理程序,而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件(亦即,有歸檔的資料)。又依據同法第17條規定「申請閱覽、抄錄或複製檔案,應以書面敘明理由為之,各機關非有法律依據不得拒絕。」可見原則上應准許人民申請閱覽檔案。

 

同法第18條亦規定「檔案有下列情形之一者,各機關得拒絕前條之申請:一、有關國家機密者。二、有關犯罪資料者。三、有關工商秘密者。四、有關學識技能檢定及資格審查之資料者。五、有關人事及薪資資料者。六、依法令或契約有保密之義務者。七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」所羅列七款事項,機關得據此拒絕人民對系爭檔案閱覽之申請。

 

(三)    救濟途徑

依據同法第19條規定「各機關對於第十七條申請案件之准駁,應自受理之日起三十日內,以書面通知申請人。其駁回申請者,並應敘明理由。」而未規定得否提起行政訴訟,次按同法第1條第2項規定「本法未規定者,適用其他法令規定。」又因為檔案法亦是基於人民知的權利保障而制定,應回歸政府資訊公開法救濟規定,亦允許申請人針對駁回申請之處分提起行政訴訟(課與義務訴訟)。

 

參、陽光法案之比較觀察

承上述各法之概述,本文整理以下二則附表供讀者得以深入進行陽光三法更全面之觀察,綜合來說,三法間不予公開(不予申請閱覽)之事項不盡相同,但皆有資料「分離原則」之適用(亦即去除不得公開部分,就其他部分儘量公開或提供)。又附表一為從權利來源、請求要件與救濟途徑等不同因素進行比較;附表二則為三法彼此間之範圍,至於三法間應如何適用?學說與實務見解之整理,則留待下篇詳盡說明:

附表一:

※附表二:

[1] 現行行政程序法已刪除第44條之規定。

[2] 林明鏘,〈行政法講義〉,五版,20199月,頁408(參酌圖表並加入檔案法進行比較)。

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