公法|陽光是最佳的防腐劑-論行政程序之資訊公開制度(下)

2020/08/19
公法|陽光是最佳的防腐劑-論行政程序之資訊公開制度(下)
…人民申請閱覽卷宗、抄錄或複製資料。其優點除滿足人民知的權利、有利於防禦權之行使、甚得以此監督政府,行政程序應設有完整資訊公開制度,此類透明化政府資訊之法規性質上屬陽光法案之一種…

陽光是最佳的防腐劑-論行政程序之資訊公開制度(下)

  • 文 / 于歆
    律師高考及格、國立臺灣大學法律學院公法學組

#閱覽卷宗、行政程序法、政府資訊公開法、檔案法、優先適用

壹、前言

  資訊公開,是指政府資訊得以流通至人民的制度,例如人民申請閱覽卷宗、抄錄或複製資料。其優點除滿足人民知的權利、有利於防禦權之行使、甚得以此監督政府,行政程序應設有完整資訊公開制度,此類透明化政府資訊之法規性質上屬陽光法案之一種,在《行政程序法》、《政府資訊公開法》與《檔案法》等皆有所規定。

  在【上篇】我們詳細地介紹了,此三部法律同屬請求提供行政資訊的法規,個別的目的、要件、適用情形、效果以及救濟方式,並且以表格方式進行規範異同之分析,然而,若同時人民於同一個案中,分別依據前開三部法規,請求行政機關提供行政資訊,三法之間法規競合關係為何?誰應該優先適用?例如:若當事人請求資訊公開而遭駁回,可否又依據行政程序法請求申請閱覽卷宗?而當事人申請閱覽卷宗遭拒,得否就該「否准」逕提起課與義務訴訟等疑問,前開爭點除了常成為行政訴訟中兩造攻擊防禦之主張,亦是重要的國考議題。本文欲將學說見解,以及法院判決實務見解整理並進行剖析,嘗試釐清《行政程序法》、《政府資訊公開法》與《檔案法》三者請求提供行政資訊之事件彼此間的適用關係。

貳、法務部對於上開法律適用關係之見解:視具體個案是否在行政程序進行中申請閱覽卷宗

  就政府機關受理人民申請提供政府資訊,涉及個人資料保護法、政府資訊公開法與行政程序法相關規定之適用關係疑問,法務部於民國 102 11 01 日作成法律字第 10203511730 號函釋,謂道:「按行政程序法(下稱程序法)第 46 條係規範特定之行政程序中當事人或利害關係人為主張或維護其法律上利益之必要,向行政機關申請閱覽卷宗之程序規定,並應於行政程序進行中及行政程序終結後法定救濟期間經過前(下稱行政程序進行中)為之。倘非行政程序進行中之申請閱覽卷宗,即無上開規定之適用,而應視所申請之政府資訊是否為檔案,適用檔案法或政府資訊公開法(下稱政資法)之規定。是以,人民申請閱覽或複印者,應視其是否為行政程序進行中之案卷而適用不同之規定,由行政機關視具體個案情況參考上開說明,分別依程序法第 46 條、檔案法第 18 條或政資法第18  條等相關規定決定是否提供。又申請閱覽或複印之相關資料,其中若包含個人資料保護法(下稱個資法)第 2  條第 1  款所規定之「個人資料」者,則尚應適用個資法相關規定(本部 102  4 19 日法律決字第 10203503140  號函參照)。又法務部認為,行政程序法第46條限於當事人或利害關係人始得請求覽資料或卷宗。申言之,一般社會大眾不得依本法請求提供行政程序進行中之資料或卷宗(本部93820日法律字第0930033741號函參照)。

參、行政法院對於上開法律適用關係之見解

一、         資訊公開法vs檔案法:檔案法是資訊公開法之特別法

  依據政府資訊公開法第1條規定:「為建立政府資訊公開制度,便利人民共享及公平利用政府資訊,保障人民知的權利,增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督,並促進民主參與,特制定本法。」又第2條規定:「政府資訊之公開,依本法之規定。但其他法律另有規定者,依其規定。」,參照政府資訊公開法之立法理由,謂:「現行法律中並不乏有關政府資訊公開之規定,例如:公司法第393條第3項規定……;商業登記法第18條規定……;法院組織法第83條規定……;民事訴訟法第242條規定……;刑事訴訟法第33條及第38條規定……;檔案法第17條及第22條規定……等。為明定本法與其他法律之適用關係,將本法定位為普通法,其他法律對於政府資訊之公開另有規定者,自應優先適用。」

  因此,由立法理由可知,政府資訊公開法所定義之「政府資訊」,其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣,亦即,檔案仍屬政府資訊之一部分。依政府資訊公開法第2條規定,人民申請閱覽或複製的政府資訊,如係業經歸檔管理之檔案,屬於檔案法規範範疇,應「優先適用檔案法」[1]

  此外,須提醒讀者的是,儘管優先適用檔案法,在一些情形下還是有可能回歸適用資訊公開法,例如:限制公開資訊之事由,分別見於資訊公開法第18條各款第1項與檔案法第18條規定,兩者規定相類似,出於相同之立法精神,但資訊公開法係更為具體、縝密規定之較新立法例,且其內容均與檔案法第18條第7款規定之公共利益或第三人正當權益之維護有關,並多設計例外得提供之規定,顯然更符合政府資訊公開目的達成;所以參照檔案法第1條第2項:「本法未規定者,適用其他法令規定」之意旨,可導出人民申請公開之資訊,如具檔案性質者,政府機關除得適用檔案法第18條規定外,亦得適用性質相同之政資法第18條第1項各款規定據以拒絕提供(最高行政法院108年度判字第343號判決、臺北高等行政法院 107 年訴字第 160 號行政判決等意旨參照)。

二、         資訊公開法vs行政程序法:優先適用行政程序法,而非資訊公開法

  實務法院多數認為[2],行政程序法第46條「個案性資訊」之公開規定屬「狹義法」,固應優先適用,然應視人民要求提供之資訊是否「為行政程序進行中」之案卷而適用不同之規定;倘非行政程序進行中之申請閱覽卷宗,即無行政程序法第46條規定之適用,而是資訊公開法、檔案法等其他規定之適用問題。

  又有實務見解認為,由於檔案法是資訊公開法之特別法,就檔案之規定而言,屬狹義法,應優先於行政程序法而適用[3]

肆、學說對於上開法律適用關係之見解

  學說文獻對於請求政府提供行政資訊之案件,主要集中在資訊公開法與行政程序法第46條閱覽卷宗之間的關係,鮮少說明前開二法與檔案法三者間之關係,故本文在學說見解整理部分,僅會針對資訊公開法與行政程序法間適用關係進行說明,合先敘明。關於政府資訊提供與閱覽卷宗之請求,林素鳳教授認為,究為資訊提供請求,或閱覽卷宗請求,應以「個案性」有無作為判斷,資訊提供適用資訊公開法、閱覽卷宗適用程序法,二者間於法律上適用係屬「排斥關係」,無競合關係[4]

  而黃俊杰教授認為,行政程序法第46條規定與資訊公開法彼此間是否為特別法與普通法關係,應就個別事項而定。倘若是發生於「行政事件進行中」,當事人或利害關係人向該管行政機關申請閱覽卷宗者,應優先適用行政程序法第46條閱覽卷宗之規定,此際,本條規定即為資訊公開法第9條以下之特別規定(同法務部9733日法律決字第0970007778號函見解),至於若非屬行政程序進行中申請閱覽卷宗,固無行政程序法第46條規定之適用,本應屬資訊公開法之範疇[5]

  湯德宗教授認為,雖資訊公開法的要件雖顯然限制少於行政程序法第46條,或許對人民較為有利,但是在現行法下,同時具有一般性之資訊公開與個案性之閱覽卷宗兩種制度,為了避免閱覽卷宗成為具文以貫徹立法初衷,也避免當事人濫用資訊公開,增加行政機關之負擔,應依特別法優於普通法之原則,認為閱覽卷宗請求權應該優於資訊公開請求權之適用[6]

  由前述學說見解觀察,學者雖就行政程序法與資訊公開法間「是否」具有普通法或特別法關係此點有所歧異,但俱以是否該申請是否於「個案中」作為判斷標準,若具有個案性,皆應適用行政程序法之規定

伍、結論

  人民請求行政機關提供行政資訊之法規有諸多依據,而各種法規發生競合時應如何適用?本文之【上篇】說明了行政程序法、資訊公開法與檔案法間彼此之立法目的、構成要件、範圍、救濟方式等,【下篇】則分析我國實務與學說對於競合關係的解讀,在適用關係上,學說與實務之見解幾近無差別,大體上以有無個案進行中為判準,若有,傾向優先適用行政程序法,若無,則檔案法將優先適用於資訊公開法,至於近年來,請求政府提供資訊之案件逐年增加,未來是否會改變見解?值得後續持續地觀察。

[1] 可參照臺北高等行政法院 108 年訴字第 1357 號行政判決、臺北高等行政法院 108 年訴字第 1156 號行政判決、臺中高等行政法院 108 年訴字第 219 號行政判決、最高行政法院 109 年判字第 194 號行政判決、最高行政法院 108 年判字第 582 號行政判決、最高行政法院106年度判字第250號判決等判決。

[2] 可參照臺中高等行政法院 108 年訴字第 219 號行政判決。

[3] 可參照臺中高等行政法院 92 年訴字第 400 號行政判決、最高行政法院 94 年判字第 163 號行政判決。

[4] 林素鳳,〈資訊公開(提供)或閱覽卷宗〉,《月旦法學教室》,91期,20105月,頁8-9

[5] 黃俊杰,〈行政法實務講座:第一講 閱覽卷宗〉,《月旦法學教室》,89期,20102月,頁38-47

[6] 湯德宗,〈論資訊公開與卷宗閱覽──行政法院相關判決評釋〉,收錄於《2005行政管制與行政爭訟》,湯德宗、劉淑範主編,2006年,頁123-164,台北:中研院法律所籌備處。

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