公法|私立大學教授不服大學停聘通知之救濟—兼評最高行政法院109年度判字第312號判決

2020/08/21
公法|私立大學教授不服大學停聘通知之救濟—兼評最高行政法院109年度判字第312號判決
…大學教授應如何提前救濟?是否要區分公立學校或私立學校的不同?停聘、解聘、不續聘之性質究竟僅是私法上意思表示還是行政處分?上述爭點皆為國考重要考點,近年來實務也發表諸多見解,將於本文一併整理分析。

走民事還是走行政?私立大學教授不服大學停聘通知之救濟—兼評最高行政法院109年度判字第312號判決

  • 文 / 于歆
    律師高考及格、國立臺灣大學法律學院公法學組

#教師救濟、教師法、公私立學校、教育部核准、停聘

     

壹、前言

  最高行政法院109年度判字第312號判決認為私立大學對教授的解聘是私法上之意思表示,而部分廢棄原審法院判決,大學教授應如何提前救濟?是否要區分公立學校或私立學校的不同?停聘、解聘、不續聘之性質究竟僅是私法上意思表示還是行政處分?上述爭點皆為國考重要考點,近年來實務也發表諸多見解,將於本文一併整理分析。

貳、本案判決介紹

一、案例背景

  被上訴人為上訴人輔仁大學學校財團法人(下稱輔仁大學)心理系教師並兼任社會科學院院長。民國1046月間上訴人輔仁大學心理系發生該系學生間之校園性別平等教育事件(下稱系爭性平事件),甲生為系爭性平事件之被害人,「被上訴人」與該系其他教師自行組成「工作小組」,對系爭性平事件作成「事件重建報告」。其後,甲生與其男友就此於臉書表示不滿,旋引發「被上訴人」陸續於網路發表文章、於該系10567日討論會公開討論、主動召開記者會、參加電視台談話性節目。上情經「上訴人」性別平等教育委員會(下稱輔大性平會)調查小組以系爭性平事件衍生案立案(下稱系爭衍生案),作成調查報告,並據此報告作成決議,認「被上訴人」違反性侵害犯罪防治法第13條第2項、學生輔導法第7條第1項、第17條第1項及第2項、性別平等教育法第22條及該法第20條第1項授權訂定之行為時校園性侵害性騷擾或性霸凌事件防治準則第23條第1項第4款及第24條等規定,該當教師法第14條第1項第13款規定之情事,移由輔仁大學各級教師評審委員會(下稱教評會)審議。

  「上訴人」之「系、院教評會」雖均認「被上訴人」並未該當停聘、解聘、不續聘之事由,建請逕予結案,然「上訴人」之校教評會則認「被上訴人」言行違反上開法令,依教師法第14條第1項第13款規定決議停聘1年;停聘期間「被上訴人」如無再於公開場合或媒體上做出傷害學生之言行與違反相關法令之行為,得視停聘原因消滅,並經教評會審查通過後,回復其聘任關係。

  嗣由「上訴人」10632日輔校人字第1060004095號函(下稱停聘通知)通知「被上訴人」該決議內容,並報請教育部同意,經教育部「核准」停聘通知(下稱原處分),被上訴人不服原處分,提起訴願遭駁回,循序提起行政訴訟,經臺北高等行政法院107年度訴字第401號判決(下稱原判決)撤銷訴願決定、原處分及停聘通知。上訴人不服,遂提起本件上訴。

二、判決要旨

  本號判決之要旨有二:其一,輔仁大學所為之停聘通知性質上屬於私法契約之意思表示,被上訴人就此有所爭執,應移送民事法院;其二,各級教評會對於本案教師人事權之處理有程序上之瑕疵,教育部之核准處分有違誤,應屬違法,因此以上訴一部有理由,廢棄原判決之部分,判決之理由說明如下:

(一) 私立大學之停聘通知為私法契約之意思表示,教育部對於教師解聘、停聘、不續聘之核准(同意)為行政處分

  上訴人輔仁大學為私立大學,其聘任被上訴人所形成乃私法契約關係。其對被上訴人所為之停聘通知,僅係單方中止雙方私法上聘任契約之意思表示,核屬私法契約之行為,並非行政處分。

  教育部對該「停聘」之核准,具有使該停聘行為發生法律效力之作用,方為形成私法效果之行政處分。而上訴人輔仁大學據其校教評會決議內容通知被上訴人停聘1年,既係出於私法關係所生,並非依法被授予為公權力之行使,被上訴人就此有所爭執,乃屬私權爭議事項,自應循民事訴訟程序尋求救濟,行政法院並無受理訴訟之權限。

  行政法院應依行政訴訟法第12條之22項規定,應將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。原判決比附援引司法院釋字第462號解釋謂:停聘通知為行政處分,並與原處分構成多階段行政處分,逕將上訴人輔仁大學之停聘通知諭知撤銷,乃有不適用行政訴訟法第12條之22項規定之違誤。

(二) 教育部對於教師解聘、停聘、不續聘之核准部分,有程序瑕疵,自屬違誤:

  法院認為,校教評會之召開,輔仁大學校長並非該校教評會委員,於該次會議也未經邀請列席,卻於「被上訴人」離席後、校教評會就本議題進行討論前陳述意見,表示「其備受教育部、立法委員及監察院等外界壓力,如不盡快處理此事,學校名譽及經費補助都會受損」等語,致被上訴人無從聞問其說明內容,而就其陳述內容表示意見,此部分程序對「被上訴人」構成突襲。

  又法院認為,校教評會審議系爭衍生案應有之獨立、不偏頗之空間,而校長發表上述無關審議內容之行政本位意見而遭破壞,校教評會踐行之審議程序,違反誠實信用原則,顯然無法擔保其實質決定之公正與公平,而有程序違法之瑕疵。而作為最高教育主管機關之教育部,依教師法就上訴人輔仁大學報請核准停聘被上訴人之資料內容,有依法為實質審查之義務。然教育部竟未察前開程序瑕疵,逕以原處分予以核准,故該「核准」自有違誤,此部分肯認原判決之見解。

參、判決評析

一、問題提出

  依照教師法第14條規定,教師若有教師該條第1項之事由,經教評會決議通過予以解聘、停聘或不續聘者,學校報請主管教育行政機關核准,而不服解聘、停聘或不續聘之教師,究應以學校還是教育部作為被告?學校之停聘通知與教育部之核准個別性質定性,即屬重點。

  從最高行政法院109年度判字第312號判決可知,該法院以私立大學與教師間之聘任關係是私法關係為由,認為「私立大學所為之停聘通知」性質乃私法上之意思表示,而作為上級監督主管機關之「教育部所為之核准(同意)」性質乃行政處分,而既然被上訴人是針對私法聘任契約不服,應屬私法糾紛,應走民事訴訟途徑。

  然而是否應對國立與私立大學教師之救濟途徑有所區分?實務見解是否統一?該爭點除涉及公私法區分理論、行政行為定性,以及行政訴訟法第24條訴訟被告之確認等問題,常年來為司法官、律師考試之重要爭點,本文將一併於【參、判決評析、二】進行說明。

二、法院實務見解整理

(一) 實務多數見解:公立學校教師不服解聘、停聘或不續聘之救濟,應以學校為被告,提起行政爭訟(最高行987月第1次聯席會議),理由在於:

  1. 公立學校與教師間關係是行政契約,而公立學校所為之解聘、停聘或不續聘性質為行政處分

  公立學校教師於聘任後,如予解聘、停聘或不續聘者,不僅影響教師個人權益,同時亦影響學術自由之發展與學生受教育之基本權利,乃涉及重大公益事項。是教師法第14條第1項規定,教師聘任後,除有該項各款法定事由之一者外,不得解聘、停聘或不續聘,乃為維護公益,而對公立學校是否終止、停止聘任教師之行政契約,以及是否繼續簽訂聘任教師之行政契約之自由與權利,所為公法上限制。除該項教師解聘、停聘或不續聘法定事由之限制外,該法另定有教師解聘、停聘或不續聘之法定程序限制(教師法第14條第23項、同法施行細則第16條各款參照)。是公立學校教師因具有教師法第14條第1項各款事由之一,經該校教評會依法定組織(教師法第29條第2項參照)及法定程序決議通過予以解聘、停聘或不續聘,並由該公立學校依法定程序通知當事人者,應係該公立學校依法律明文規定之要件、程序及法定方式,立於機關之地位,就公法上具體事件,所為得對外發生法律效果之單方行政行為,具有「行政處分」之性質。

  1. 教育部(上級主管教育機關)之核准性質為法定生效要件

  公立學校依法作成解聘、停聘或不續聘之行政處分,其須報請主管教育行政機關核准者,在主管機關核准前,乃「法定生效要件尚未成就」之不利益行政處分,當事人以之作為訴訟對象提起撤銷訴訟,其訴訟固因欠缺法定程序要件而不合法。惟鑑於上開解聘、停聘或不續聘之行政處分影響教師身分、地位及名譽甚鉅,如俟主管教育行政機關核准解聘、停聘或不續聘之行政處分後始得救濟,恐失救濟實益,故公立學校教師對生效要件尚未成就之解聘、停聘或不續聘處分所進行之行政救濟程序進行中,各該不利益行政處分因經主管教育行政機關核准而發生完全效力者,當事人之前已依法進行之行政救濟程序即「轉正」為一般行政救濟程序

(二) 關於私立學校教師不服解聘、停聘或不續聘之救濟,實務見解歧異:

  1. 多數見解認為私立學校之解聘、停聘或不續聘決定,性質為私法上意思表示,應循民事訴訟途徑,以學校為被告

  例如臺北高等行政法院 106 年訴字第 1351 號行政裁定:「兼任教師與學校間基於聘用契約形成之法律關係為契約關係,該校如為私立學校,該契約則為私法關係,教師或學校對於該私法契約關係存否如有爭議,應循民事訴訟途徑以資救濟。」最高行政法院102年度判字第798號、103年度判字第290號判決、臺北高等行政法院 106 年訴字第 1558 號行政裁定亦採取相同見解。

  1. 教育部之核准性質,實務見解不一,影響人民救濟管道見解不同

  有關私立學校教師經過主管機關依法核准後解聘,該項「核准」性質為何?有所爭議。

  有認為是「形成私法效果之行政處分」,例如本案判決、最高行政法院 107 年判字第 131 號行政判決及最高行政法院 96年度裁字第1816號裁定。最高行961816號裁定謂:「本件涉及之教師法第14條第 3項規定,主管教育行政機關就學校報請對教師之解聘、停聘或不續聘之核准,其有使學校得對教師為解聘、停聘或不續聘行為之效果,性質上為形成私法效果之行政處分……」須注意的是,教育部之核准性質是否具公法性質,不必然得出「應走行政救濟途徑的答案」,因為該裁定及最高行107 年判 131 號判決均認為,教師得對該核准處分提起行政爭訟(撤銷訴願、撤銷訴訟),然而本案(最高行109年判312判決)仍認為應行民事訴訟途徑。

  亦有認為該核准「非行政處分」,該教師如有不服,仍不得以教育主管機關為被告,提起行政訴訟。例如台北高等行政法院92年度訴字第1350號裁定:「關於教師資遣事項,依法具有實質決定權者,在於學校教師評審委員會,教育部等教育主管機關所為『核准』,性質上僅為教育主管機關對學校之事前行政監督作用之行使,尚難視為行政處分……」相同見解亦可參見最高法院99年台上字第1202號判決。

肆、結論

  從上述見解可知,公立學校之救濟途徑最高行政法院統一見解歷久,而私立學校救濟途徑仍尚未定論,此部分一直為往年考生所苦之主題,作者簡單整理實務見解,希冀能幫助考生釐清,最後以附表方式整理本文概要:

相關商品
新保成網路書局