公法|從最高行109年大字第1號裁定探討課予義務訴訟之實體判決要件

2020/09/22
公法|從最高行109年大字第1號裁定探討課予義務訴訟之實體判決要件
…在109年6月12號作成109年大字第1號裁定,其裁判要旨為人民針對主管機關依照土地徵收條例第30條 第1項規定所為之徵收補償價額不服時,其提起之訴訟類型應為課予義務訴訟,而非撤銷訴訟…

從最高行109年大字第1號裁定探討課予義務訴訟之實體判決要件

  • 文 / 朱啓良

律師高考及格、國立臺灣大學法律學院公法學組

#關鍵字:行政訴訟法、課予義務訴訟、撤銷訴訟、徵收補償、實體判決要件

 

引言:

徵收與補償具有唇齒相依的關係,國家徵收土地,依法即應給予人民補償。有疑義者是被徵收財產的人民如果對徵收補償價額不服。其以何種訴訟類型象行政法院提起訴訟?過去法院有採課予義務訴訟者,亦有採撤銷訴訟者。課予義務訴訟實體判決要件之一為「依法申請之案件存在」,而在徵收補償的情形,人民乍看之下並未向行政機關請求補償,似乎不合於此要件。但如果提起撤銷訴訟,就只是把補償處分撤掉,行政機關重為處分時人民不一定會受到更有利的補償。本裁定認人民應提起課予義務訴訟,其如何詮釋「依法申請案件」此一課予義務訴訟實體判決要件,即為本文欲探討之課題。

 

最高行政法院在109612號作成109年大字第1號裁定,其裁判要旨為人民針對主管機關依照土地徵收條例第30[1]1項規定所為之徵收補償價額不服時,其提起之訴訟類型應為課予義務訴訟,而非撤銷訴訟。本案爭議在108年度高等行政法院法律座談會之結論同樣以提起課予義務訴訟為正確之訴訟類型,顯在作成本裁定前,以課予義務訴訟救濟已為相對多數之見解。下文介紹本次的大法庭裁定:

一、109年大字第1號裁定簡介:

(一)事實簡述

主管機關為辦理工程,經內政部核准徵收人民系爭土地,由主管機關公告徵收在案,並主動作成補償處分。人民對系爭土地之徵收補償價額不服提出異議,經主管機關以函復土地徵收補償市價查估過程及評議結果並無不符。人民不服前開查處結果,主管機關遂依土地徵收條例第22[2]3項規定提請地價評議委員會復議,經決議維持原評定徵收補償價額,主管機關乃函復人民復議結果,上訴人仍不服,循序提起行政訴訟,經高等行政法院判決駁回後,提起上訴。

案經最高行政法院合議庭受理,認為人民如果不服補償處分,所應提起之行政訴訟類型,與先前裁判間之法律見解已產生歧異,經徵詢其他庭而有不同意合議庭之見解,合議庭乃將上開法律爭議提案予大法庭裁判。

(二)裁定理由

      1、國家徵收私有土地,人民應享有補償請求權

      國家因公益目的雖得徵收人民財產,但是對於徵收財產之所有權人而言,其公共利益因而受有特別犧牲,依照憲法第15[3]規定保障人民財產權之意旨,應填補其財產權被剝奪或權能受到限制之損失。亦即此時對土地所有權人有補償義務。土地徵收條例第30條第1項明定主管機關對被徵收土地所有權人補償之義務,反面而言,被徵收土地所有權人對主管機關有補償請求權,如此解釋才符合憲法保障人民財產權之意旨。

2、對土地徵收補償價額不服,得依法提起課予義務訴訟:

徵收土地時,不待土地所有權人申請,主管機關依照土地徵收條例第31[4]1項即應做出補償處分。而被徵收土地所有權人既然對徵收補償有請求權,不得謂於主管機關主動作成補償處分,即欠缺課予義務訴訟中的「依法申請」要件。況且被徵收土地所有權人不符補償處分時,如已依土地徵收條例第22條第2項規定向主管機關提出異議,經主管機關維持原補償價額之查處通知時,該查處通知本質上即屬否准被徵收土地所有權人補償價額差額請求之處分,自得循序提起課予義務之訴而救濟之。

二、不同意見:

      吳明鴻法官提出,鄭小康法官、劉界中法官加入之不同意見書則認為此際不得提起課予義務訴訟,本文簡要整理其不同意見如下供讀者參考:

(一)人民於土地徵收場合,並無徵收補償費請求權:

      財產權之保障應以存續保障為主,價值保障為輔。土地徵收條例第20[5]2項規定需用土地人未於徵收公告完畢後15日內繳交補償費予主管機關非給完竣者,徵收處分失其效力。又補償價額經復議結果有變動者,應於結果確定之日起3個月內發給之,土地徵收條例第22條第5項明定之。又釋字第652號解釋並指此時主管機關應撤銷原補償主分,另為適法之補償處分,逾結果確定之日起3個月內未發給補償費差額者,原徵收土地核准案即失其效力。是以土地所有權人認補償價額未合法律規定者,應以如土地所有權人未獲相當補償,徵收處分應為失效之方式保護之。在補償價額確有短少的情形,應為之處置為撤銷原補償處分,重為適法之補償處分並發給差額,逾法定期間未發給補償處分者,徵收即為失效。

(二)土地所有權人認徵收補償價額少於法定之補償價額,所為不服之表示,並非對主管機關提出任何申請:

      最高行政法院986月份第1次庭長法官聯席會議(一)作成決議謂土地徵收條例第22條第1項、第2項規定之異議、復議,乃提起訴願前所增設之救濟程序。此外該條修正後將「應」提出異議改為「得」提出異議,顯見立法者將其界定為行政救濟前之任意程序。是以並非向行政機關為補償費之申請。

(三)「人民依法申請」為課予義務訴訟實體裁判要件之見解,為最高法院一致之見解。在主管機關依法應主動給付而人民未申請之情形顯未具備此要件。多數見解實際上開創一新類型之課予義務訴訟,卻欠缺法律明文依據,難認有承認的空間。

三、分析:

      主管機關依法主動為給付之行政行為者,徵收補償為其一。而實務向來認為行政訴訟法第5[6]1項「依法申請之案件」屬於實體裁判要件,於欠缺此要件時,經命補正而不補正者,法院應依行政訴訟法第101[7]1項第7款裁定駁回之。因此人民不服徵收補償提起課予義務訴訟時,法院可能將闡明更改訴訟類型為撤銷訴訟,但是撤銷訴訟至多將違法處分撤銷,並無命主管機關為一定內容處分之效果。不同意見書雖然認為基於徵收補償一體性,此時應提起撤銷訴訟撤銷違法之補償處分,主管機關未為合法補償時該徵收即失效,惟此見解似乎忽略撤銷訴訟判決效力有其侷限,仍不若以課予義務訴訟為訴訟類型,並以行政訴訟法第200[8]3款或第4款命行政機關為一定處分,是以允許提起課予義務訴訟,顯然對人民較有實益。

本裁定以人民之徵收補償為憲法第15條財產權所保障為由,承認人民此時有補償費的請求權,且不得謂主管機關主動給付而未依法申請。應注意的是,有無請求權是課予義務訴訟本案請求有無理由之問題,而有無依法申請,則是訴訟程序是否合法的問題。於其他主管機關主動給付未經人民申請的案件,可否謂因為人民有請求權,所以縱使人民未有申請的動作,經機關給付時仍屬於已依法申請?尚有待實務見解發展之。

[1] 土地徵收條例第30條:「被徵收之土地,應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地,應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。前項市價,由直轄市、縣(市)主管機關提交地價評議委員會評定之。各直轄市、縣(市)主管機關應經常調查轄區地價動態,每六個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度,作為調整徵收補償地價之依據。前三項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法,由中央主管機關定之。」

[2] 土地徵收條例第22條:「權利關係人對於第十八條第一項之公告事項有異議者,得於公告期間內向該管直轄市或縣(市)主管機關以書面提出。該管直轄市或縣(市)主管機關接受異議後應即查明處理,並將查處情形以書面通知權利關係人。權利關係人對於徵收補償價額有異議者,得於公告期間屆滿之次日起三十日內以書面向該管直轄市或縣(市)主管機關提出異議,該管直轄市或縣(市)主管機關於接受異議後應即查明處理,並將查處情形以書面通知權利關係人。權利關係人對於前項查處不服者,該管直轄市或縣(市)主管機關得提請地價評議委員會復議,權利關係人不服復議結果者,得依法提起行政救濟。直轄市或縣(市)主管機關依第二十條規定發給補償費完竣後,徵收計畫之執行,不因權利關係人依前三項規定提出異議或提起行政救濟而停止。徵收補償價額經復議、行政救濟結果有變動或補償費經依法發給完竣,嗣經發現原補償價額認定錯誤者,其應補償價額差額,應於其結果確定之日起三個月內發給之。」

[3] 憲法第15條:「人民之生存權、工作權及財產權,應予保障。」

[4] 土地徵收條例第31條:「建築改良物之補償費,按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之。農作改良物之補償費,於農作改良物被徵收時與其孳息成熟時期相距在一年以內者,按成熟時之孳息估定之;其逾一年者,按其種植及培育費用,並參酌現值估定之。建築改良物及農作改良物之補償費,由直轄市或縣 () 主管機關會同有關機關估定之;其查估基準,由中央主管機關定之。」

[5] 土地徵收條例第20條:「徵收土地或土地改良物應發給之補償費,應於公告期滿後十五日內發給之。但依第二十二條第五項規定發給應補償價額之差額者,不在此限。需用土地人未於公告期滿十五日內將應發給之補償費繳交該管直轄市或縣(市)主管機關發給完竣者,該部分土地或土地改良物之徵收從此失其效力。但有下列各款情形之一者,不在此限:

一、於公告期間內因對補償之估定有異議,而由該管直轄市或縣(市)主

    管機關依第二十二條規定提交地價評議委員會復議。

二、經應受補償人以書面同意延期或分期發給。

三、應受補償人拒絕受領或不能受領。

四、應受補償人所在地不明。」

[6] 行政訴訟法第5條:「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件,於法令所定期間內應作為而不作為,認為其權利或法律上利益受損害者,經依訴願程序後,得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件,予以駁回,認為其權利或法律上利益受違法損害者,經依訴願程序後,得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」

[7] 行政訴訟法第107條:「原告之訴,有下列各款情形之一者,行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者,審判長應定期間先命補正:

一、訴訟事件不屬行政訴訟審判之權限者。但本法別有規定者,從其規定。

二、訴訟事件不屬受訴行政法院管轄而不能請求指定管轄,亦不能為移訴訟之裁定者。

三、原告或被告無當事人能力者。

四、原告或被告未由合法之法定代理人、代表人或管理人為訴訟行為者。

五、由訴訟代理人起訴,而其代理權有欠缺者。

六、起訴逾越法定期限者。

七、當事人就已起訴之事件,於訴訟繫屬中更行起訴者。

八、本案經終局判決後撤回其訴,復提起同一之訴者。

九、訴訟標的為確定判決或和解之效力所及者。

十、起訴不合程式或不備其他要件者。

撤銷訴訟及課予義務訴訟,原告於訴狀誤列被告機關者,準用第一項規定。原告之訴,依其所訴之事實,在法律上顯無理由者,行政法院得不經言詞辯論,逕以判決駁回之。」

[8] 行政訴訟法第200條:「行政法院對於人民依第五條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟,應為下列方式之裁判:

一、原告之訴不合法者,應以裁定駁回之。

二、原告之訴無理由者,應以判決駁回之。

三、原告之訴有理由,且案件事證明確者,應判命行政機關作成原告所申請內容之行政處分。

四、原告之訴雖有理由,惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者,應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。」

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