公法|從最高行109年大字第2號裁定探討管轄權分配

2020/12/26
公法|從最高行109年大字第2號裁定探討管轄權分配
交通部日前對uber違法經營計程車業違反公路法而裁罰......主事務所在直轄市時,以直轄市政府為主管機關......交通部無系爭裁罰之管轄權。

從最高行109年大字第2號裁定探討管轄權分配

  • 文 / 朱啓良

律師高考及格、國立臺灣大學法律學院公法學組

#關鍵字:行政罰法第29條、行政罰法第30條、公路法第37條、層級管轄條款、團體權限

 

引言:

交通部日前對uber違法經營計程車業違反公路法而裁罰之。然公路法規定計程車客運業管制機關於業者主事務所在直轄市時,以直轄市政府為主管機關。本號裁定認為公路法的規定是行政罰法第29條第1項、第30條之特別規定,因此交通部無系爭裁罰之管轄權。

 

內文:

最高行政法院日前作成109年大字第2號裁定,其裁定主文為主事務所在直轄市者,未經申請核准經營計程車客運業者,交通部並無對該公司裁處罰鍰並勒令停業之權。其要旨為前述處罰權限依照公路法第37[1]1項第3款歸屬於直轄市政府,且該條為行政罰法第29條第1[2]、第30[3]之特別規定而排除行政罰法之適用,故交通部並無管轄權。以下介紹該號裁定及不同意見書。

 

一、109年大字第2號裁定摘要:

(一)事實簡述

被告交通部公路總局調查發現原告宇博公司以網路招募司機,以租賃及自用小客車由Uber APP應用程式指揮調度車輛營運載客,再由原告拆帳分配金額予接受調度之司機,被告認原告有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事,於民國(下同)105118日、19日為逾百件違反汽車運輸業管理事件之處分,各裁處原告新台幣(下同)5萬元、10萬元、15萬元不等之罰鍰,並勒令停止營業。原告不服,提起訴願經交通部駁回。原告遂提起行政訴訟,案經臺北高等行政法院105年度訴字第1238號判決撤銷訴願決定及原處分,公路總局遂提起上訴。因相關案件繫屬最高行政法院逾百件,為免各庭見解歧異,法院認有預為統一見解之必要,經徵詢該院各庭有不同見解,爰提案予大法庭。

(二)爭點

公司主事務所在直轄市,未依公路法規定申請核准而擅自經營計程車業者,交通部公路總局有無對該公司予以裁處罰鍰並勒令停業之權限?

(三)裁定理由

1、公路法第39條第2[4]規定經營計程車客運業者,須先經主管機關核准發給汽車運輸營業執照及營運路線許可證之後方得開始營業。公路法第37條第1項第3款規定經營汽車運輸業,申請核准籌備者,其主事務所在直轄市者項直轄市政府申請,在直轄市以外者則向中央公路主管機關即交通部申請。公路法第77條第2[5]則係就違反公路法第37條第1項及第39條第2項申請核准義務之處罰。

2、本號裁定認為,公路法第37條第1項是就申請「核准籌備」為管轄權的分配。自體系解釋而言,主管機關既有審核申請合法與否的權限,則對在申請獲准前違章從事汽車運輸業的行為,自亦應有管轄權。是公路法第37條第1項不只對申請核准籌備,而是對包含處罰在內各項管理措施為管轄權劃分。該號裁定並指相關行政命令與函釋(分別是「檢舉未申請核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業案件獎勵辦法」第3[6][7],及行政院106724日院臺交字第1060182260號函[8][9])亦依此脈絡決定裁罰之管轄機關。

3、本號裁定基於以下理由,認為公路法第37條第1項第3款為行政罰法第29條及第30條之特別規定,依照行政罰法第1條但書,應優先適用之:

1)管轄權分成事務管轄與土地管轄,事務管轄以個別行為法所創設。行政罰法第29條第1項及第30條則是以行為地、結果地、住居所、營業所、事務所、公務所等為連繫因素等就土地管轄所設的規定。當行為法賦予複數主管機關事務管轄時,即以該等條文之連繫因素決定其土地管轄。

2)然授權事務管轄之行為法對土地管轄因素已另有指定時,即屬於行政罰法第29條第1項之特別規定。公路法第78條及同法第37條第1項第3款已對申請核准籌備之機關為裁罰授權為事物管轄,並以主事務所為連繫因素決定土地管轄,其屬於對土地管轄所為之特別規定,因此排除行政罰法第29條第1項及第30條之適用。

4、統一由主事務所所在之主管機關管轄時,在跨域營業的情形,其他機關可將資料移送由主事務所所在的主管機關處理,亦得避免重複處罰所生之程序成本。至於主事務所之認定,以該業者主要營業中心地為主。業者若為公司法人則除非客觀事證足認營業地非登記地,原則上依其登記地為主。若無登記資料,則以其他事證認定其業務中樞地。

二、109年大字第2號裁定不同意見書摘要

(一)吳東都法官提出,胡芳新法官加入之不同意見書:

1、公路法第37條第1項第3款及同法第78條並無法得出該法創設對未經核准經營計程車業者裁罰,以其主事務所所在之主管機關為專屬管轄,且行政罰法本身已對管轄衝突有所規定。蓋行政罰法第29條及第30條之規定論其管轄機關,公路法第37條第1項第3款與汽車業運輸管理規則第91條第1項第3[10][11]至多界定何謂未經核准經營計程車業之「行為地」,再依行政罰法第29條,行為地之主管機關(如直轄市政府)或主事務所所在主管機關等均有管轄權。司機與宇博公司為共犯時,復依照同法第30條,司機和宇博公司各自之管轄機關(以行政罰法第29條認定),對該共同義務違反行為均有管轄權。最後依同法第31條由處理先後、協議及共同上級機關之指定決定由何機關處理之。

2、多數見解以未經核准經營計程車由主事務所地之主管機關為專屬管轄,在行為地與主事務所地在同一直轄市時,與前述依行政罰法之認定,同樣得出由該直轄市管轄之答案。但在行為地與主事務所為不同縣市之跨域營業,或司機與宇博公司兩者主事務所分屬不同縣市時,如何認定主事務所所在地則頗生疑義。

(二)侯東昇法官提出之不同意見書:

本意見書與前述吳東都法官提出者相似,皆指出應以行政罰法第29條、第30條和第31條決定其管轄權之歸屬。此外多數意見在跨域營業之情形形同剝奪其他管轄機關的事務管轄。然而事務管轄屬於法律保留事項,若欲剝奪或限制應以法律為之(行政程序法第11條第1項及第5[12]參照)。法院以程序經濟剝奪其事務管轄時,係逾越司法之分際。

三、汽車運輸業管理規則第139條之11[13]可能違反法律保留

現行汽車業運輸管理規則第139條之11項雖然對計程車客運業之處罰授權交通部委任公路總局或委辦直轄市辦理,但交通部嗣後委任公路總局辦理之事項中,並未將直轄市內計程車業之處罰納入,本號裁定因此未論斷該規則之合法性。惟學者[14]仍有為文指該規則違反行政程序法第150條第2項,蓋關於直轄市內計程車客運業之處罰,母法公路法中看不出以交通部為原始之權責機關,該規則既屬子法,何以授權交通部委辦直轄市為之?當公路法已規定其主管機關在直轄市為直轄市政府時,此管理規則違反管轄法定原則與法律保留原則而屬無效。

四、結論

最高行政法院109年大字第2號裁定雖然以原則重要性提案預先統一各庭之見解,認定在業者以直轄市為主事務所時,公路總局對其未經核准經營計程車業所為之裁罰並無管轄權。但該裁定卻在未經充分論述的情形下認定公路法第37條第1項第3款屬於行政罰法第29條第1項與第30條之特別規定,在司機與業者主事務所不同之情形,以及行為地與業者主事務所不同之情形恐滋生疑義。上述情形應如何認定管轄權,仍有待將來實務發展。

附帶一提,關於汽車運輸業管理規則第139條之1此種規範模式的合法性,學者[15]在數年前即曾對之表示見解,其指出當法律規定某事項主管機關在中央為中央機關,在地方為地方自治團體時,不論定性其為自治事項或委辦事項,此種層級管轄條款皆賦予地方自治團體「團體權限」,應注意對其自主組織權之保障。讀者應留意此見解。


[1] 公路法第37條:「

經營汽車運輸業,應依下列規定,申請核准籌備:

一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業,向中央主管機關申請。

二、經營市區汽車客運業:

(一)屬於直轄市者,向該直轄市公路主管機關申請。

(二)屬於縣(市)者,向縣(市)公路主管機關申請。

三、經營計程車客運業,其主事務所在直轄市者,向直轄市公路主管機關申請,在直轄市以外之區域者,向中央主管機關申請。

前項第二款之市區汽車客運業延長路線至直轄市、縣(市)以外者,應由受理申請之公路主管機關商得相鄰之直轄市、縣(市)公路主管機關之同意;有不同意者,報請中央公路主管機關核定之。」

[2] 行政罰法第29條第1項:「違反行政法上義務之行為,由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。」

[3] 行政罰法第30條:「故意共同實施違反行政法上義務之行為,其行為地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地不在同一管轄區內者,各該行為地、住所、居所或所在地之主管機關均有管轄權。」

[4] 公路法第39條第2項:「汽車運輸業應於籌備期間依法辦理公司或商業登記,並報請該管公路主管機關核准發給汽車運輸業營業執照及公路汽車客運業之營運路線許可證後,方得開始營業或通車營運。」

[5] 公路法第77條第2項:「未依本法申請核准,而經營汽車或電車運輸業者,得依其違反情節輕重,處新臺幣十萬元以上二千五百萬元以下罰鍰,並勒令其歇業,其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照,並得吊扣四個月至一年,或吊銷之,非滿二年不得再請領或考領。」

[6] 檢舉未申請核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業案件獎勵辦法第3條規定:「檢舉案件依經營業別受理檢舉機關如下:一、未申請核准經營公汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業及汽車貨櫃貨運業案件:交通部公路總局轄管監理所(站)。二、未申請核准經營市區汽車客運業案件:在直轄市為直轄市政府;在縣(市)為縣(市)政府。三、未申請核准經營計程車客運業及計程車客運服務業案件:在直轄市為直轄市政府;在縣(市)為交通部公路總局轄管監理所(站)。(第1項)受理檢舉機關對檢舉案件無管轄權者,應於10日內移送有管轄權之機關,並通知檢舉人。(第2項)」

[7] 該辦法乃公路法第78條之12項授權交通部對民眾檢舉未依申請經營計程車業而訂定者。

[8] 106516日交路字第1065006190號函請共同上級機關行政院決定,該函說明四:「於直轄市未經核准經營計程車客運業之裁罰機關:1.依公路法第77條第2……78條第1項前段……37條第1項規定……2.另前揭規定所稱直轄市主管機關,依同法第3條規定『本法所稱公路主管機關:在中央為交通部;在直轄市為直轄市政府;在縣(市)為縣(市)政府』。公路法於核准條文中已規定核准機關者,其裁罰毋庸特別明定裁罰機關,核准機關為裁罰機關理所當然,此亦為立法通例,……直轄市政府既為直轄市計程車客運業在直轄市之主管機關,未經其依公路法核准經營者,應由其依同法規定處以罰鍰,當無疑義。」

[9] 該函乃直轄市政府認其對處罰未經核准經營計程車業者無管轄權,交通部則認為直轄市政府既為核准機關,即亦為裁罰機關。兩者發生管轄權限消極衝突,由交通部依行政程序法第14條函請共同上級機關行政院決定,行政院所為之回函。

[10] 汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款:「經營計程車客運業應遵守下列規定:三、車輛應在核定之營業區域內營業,不得越區營業,其營業區域依附表七之規定。」

[11] 該規則係依公路法第79條第5項授權訂定之。該規則第91條第1項第3款於本裁定之重要性在於其附表七界定計程車業之營業區域,其營業區域僅以業者主事務所所在地及其鄰近縣市為營業區域。

[12] 行政程序法第11條第1項及第5項:「行政機關之管轄權,依其組織法規或其他行政法規定之。(第1項)管轄權非依法規不得設定或變更。(第5項)」

[13] 汽車業運輸管理規則第139條之11項:「遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰,由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。」

[14] 程明修(2018     ),〈公路法上汽車運輸業之裁罰爭議--以Uber APP應用程式平台媒介資訊營運載客事件為中心〉,《台灣法學雜誌》,338期,頁50-53

[15] 林明昕(2010),〈地方自治事項與委辦事項之委任及委託:以臺北市政府組織自治條例第二條第二項及第三項爭議為中心〉,《國立臺灣大學法學論叢》,第39卷第4期,頁259-269

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