公法|中台空汙危機?-從中市環保局裁處中電廠案論「停止執行聲請要件與審查」(上篇)

2021/01/11
公法|中台空汙危機?-從中市環保局裁處中電廠案論「停止執行聲請要件與審查」(上篇)
停止執行涉及爭點包括:適用何種「行政行為」類型?聲請要件為何?又人民得否捨棄向訴願管轄機關提出申請一途,直接向法院聲請?而法院應如何進行具體審查等爭議......。

中台空汙危機?-從中市環保局裁處中電廠案論「停止執行聲請要件與審查」(上篇)

  • 文 / 于歆

#關鍵字:停止執行、地方自治、行政處分、回復原狀、急迫情事

 

一、前言

停止執行涉及爭點包括:適用何種「行政行為」類型?聲請要件為何?又人民得否捨棄向訴願管轄機關提出申請一途,直接向法院聲請?而法院應如何進行具體審查等爭議,為法研所與國考重要爭點,但觀念不易釐清,本次主題分成上、下二篇,上篇介紹臺北高等行政法院109年度停字第70號裁定之案例,下篇說明停止執行之要件與審查程序,以及本文對於該裁定之簡析。

 

二、本案說明

(一)事實背景

1.中市環保局對中電廠開罰,作成ABC處分

臺中市政府環境保護局(下稱中市環保局)於民國1081129日派員至台中發電廠(下稱中電廠)執行稽查作業,發現中電廠M01M08M13M14鍋爐發電程序自108126日起至同年1128日止,總生煤使用量為1,1102,718公噸,已逾1,104萬公噸,未符合操作許可證及生煤使用許可證登載內容,已違反空氣污染防制法相關規定,處中電廠罰鍰總計300萬元,並限期於1081213日前完成改善,及環境講習2小時(下稱A處分)。

嗣中市環保局於1081214日派員至台中發電廠進行複查,查核時該廠鍋爐發電程序M02M03M06M07M13M14製程運轉中,仍有生煤持續使用,顯未完成改善,另處中電廠罰鍰600萬元,並限期於1081223日中午12時前完成改善,否則將按次處罰,及環境講習4小時(下稱B處分)。然屆期仍未改善,故另又裁處900萬元,並自10911日起廢止該廠鍋爐發電程序M02(2號機)M03(3號機)操作許可證及生煤使用許可證,並處環境講習8小時(下稱C處分)。

2.行政院環境保護署撤銷ABC處分

中電廠向臺中市政府提起訴願,然於臺中市政府受理訴願之期間,行政院環保署依行政程序法第117條規定撤銷中市環保局之ABC處分(下稱原處分),隨後中市環保局提起訴願,遭不受理決定駁回,中市環保局針對行政院環保署之撤銷處分,向臺北高等行政法院聲請停止執行。

(二)中市環保局聲請意旨

1.行政院環保署之撤銷決定屬於行政處分,是聲請停止執行之程序標的

環境保護事項係屬直轄市之地方自治事項(地方制度法第19條第9款第2目及事務性質),而空氣污染防制為環境保護之重要環節,自係地方自治事項範疇。原處分撤銷聲請人在地方自治事項範疇依空氣污染防制法及其子法、臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例等規定所作成之行政處分,已係對地方自治權形成干預,為具有外部效力之不利行政處分,中市環保局係原處分之受處分人,自得依行政訴訟法對原處分聲請停止執行。

2.原處分合法性顯有疑義,應予停止執行

中市環保局參照最高行政法院109年度裁字第362號裁定裁定意旨認為,若形式上觀察行政機關作成之行政處分之合法性顯有疑義,不待調查即得認定其明顯違反法律規定,此際宜予受處分人適當之法律保護,以資獲得及時有效之暫時權利救濟。換言之,對合法性顯有疑義之行政處分予以停止執行,應屬維護依法行政原則之重大公共利益所必要。而行政院環保署僅係空氣污染防制法之中央主管機關,並非中市環保局之上級機關,違反管轄規定外,燃煤發電顯對大眾具有危害性,是對公益有重大危害而環保署逕而撤銷,違反行政程序法第117條規定,且中電廠總生媒使用量明顯逾越許可證內容云云。

3.侵害人民之身體健康權,屬難以回復之損害

原處分之執行顯將造成臺中市、甚至全國之嚴重環境污染問題,且將對臺中市市民、甚至全國民眾之生命身體健康造成重大危害,將致生難於回復之損害且情況急迫。

(三)本院判斷意旨

1.聲請人聲請停止之程序標的,暫為認定係行政處分

行政院之撤銷決定,究竟僅是行政院環保署與中市環保局間「內部監督措施」,抑或對中市環保局地方自治權限形成規制作用之「具有對外性之不利益處分」,將是本案訴訟之重要爭點,基於停止執行程序之審查權限,法院在停止執行之審查程序中,不就此項爭點逕為判斷,故先假設行政院環保署所為之撤銷決定,俱為對聲請人所為之行政處分,進行審查。

2.本案並非屬合法性顯有疑義之情形

法院認為,原處分之違法性不是無審查權限者所得冒進決之,為避免處分相對人之權利或法律上利益無端被國家公權力恣意侵害,唯有限縮在原處分之違法性無待調查一望即知之範圍內,始可於停止執行之程序中例外加以考慮,作為准予停止執行之要件。但本件原處分之違法性爭議,中市環保局與行政院環保署之爭執內容可謂有所本,難認原處分屬於一望即知之、具有明顯之違法疑義。

3.本案如不予停止原處分之效力,並不生難以回復之損害

法院分別就「中市環保局之自治權限」以及「人民之身體健康權利」,分析如不停止原處分之執行,是否發生難以回復之損害之爭點。就中市環保局之自治權限而言,法院參照司法院釋字第553號解釋意旨,認為地方自治團體與中央監督機關間公法上之爭議,既屬行政處分是否違法之審理問題,為確保地方自治團體之自治功能,該爭議之解決,自應循行政爭訟程序處理。本件只是一時不能行使之狀態,在獲得行政救濟勝訴判決確定後即得回復,不致發生難以回復之問題。至於人民之身體健康權利受損而言,不僅尚待科學驗證其間之因果關係,且係中電廠其他積極行為所致,並非原處分不予停止所造成。

(待續下篇)

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